Американская помощь Израилю: когда, как и зачем?
Как-то уже общепринято считать, что США всегда были главным из всех партнеров Израиля - его защитником, заступником и постоянно выступали на стороне Израиля. Это представление не совсем верно. Так было не всегда, и действительность намного сложнее. Взаимоотношения США и Израиля не столь однозначны. Если это дружба, то объятия друга столь сильны, что способны задушить. Если это любовь, то любовь барская. И недрогнувшей рукой друг частенько подталкивает Израиль к цели, которая устраивает Америку и не устраивает Израиль…
Для начала давайте обойдемся без мифа, что без милости правительства США Израиль никогда не смог бы выстоять против своих гораздо более многочисленных и лучше вооруженных врагов. В первые десятилетия после создания Израиля в 1948 году США были больше его врагом, чем другом, как правило, становясь на сторону арабских соседей Израиля, чьи нефтяные богатства были важны для США, а также, чтобы удержать их вне советской сферы влияния.
Дело складывалось следующим образом: пока в 1947 году в ООН ещё шли кулуарные переговоры о разделе территории Палестины, практически все сотрудники Государственного департамента США были против создания еврейского государства. Влиятельные политики и правительственные чиновники призывали президента США – Гарри Трумэна не предпринимать никаких практических шагов для создания в Палестине двух государств: мол, идея умрёт сама по себе.
Гарри Трумэн - 33-й Президент США
В первую очередь против создания еврейского государства в Палестине выступал популярный политик, герой недавней войны, ставший государственным секретарем США, генерал Джордж Маршалл.
Это тот самый Джордж Маршал, автор известного «Плана Маршала» -- программы помощи поднявшей за короткое время Европу из руин после Второй мировой войны.
Маршалл опасался, что явная поддержка еврейского государства приведет к тому, что СССР выступит в качестве союзника арабским странам и получит широкий доступ в регион. Кроме того, многие американцы были уверены, что создание Израиля – это акция Советского Союза, что власть в Израиле в руках леваков и коммунистов, что там создается коммунистическое государство, опасное для США. Поэтому поддерживать Израиль ни в коем случае нельзя.
Конфликт между Трумэном и Маршаллом по этому вопросу грозил перерасти в правительственный кризис. Однако разрастания скандала удалось избежать. Трумэн настоял на своём решении поддержать создание Израиля. Существенную роль здесь сыграло и влияние еврейской общины в США, голосами которой хотел заручиться Трумэн в преддверии президентских выборов 1948 года, и тот факт, что Трумэн был южным баптистом и питал некоторую религиозную симпатию к евреям.
Это не помешало ему 5 декабря 1947 года, спустя несколько дней после принятия Генеральной ассамблеей ООН плана раздела Палестины, ввести эмбарго на поставку вооружений на Ближний Восток, а Госдепартаменту запретить выдачу паспортов лицам, желающим служить в вооружённых силах, не подчиненных правительству США. Так правительство не дало возможность американским евреям оказать помощь своим сражающимся в Палестине собратьям. (Несмотря на это, почти 1000 американских добровольцев участвовало в войне за независимость на стороне Израиля.) Хотя формально эмбарго распространялось также на арабов, как и на евреев, американские вооружения на миллионы долларов были поставлены арабам ещё до того, как новые меры вступили в силу. Все западные союзники последовали примеру и начали продавать оружие арабам.
Одним из самых яростных противников создания Израиля являлся министр обороны США Джеймс Форрестол.
Это тот самый Джеймс Форрестол - 1-й Министр обороны США, который через год после описываемых событий выбросится из окна 16 этажа с криком: «Русские идут!!!».
21 января 1948 года Форрестол написал меморандум, в котором проанализировал угрозу национальной безопасности Америки от вовлечения её в палестинскую авантюру. Он предупреждал, что можно навсегда испортить отношения с арабским миром, ввязаться в войну и т.п. Форрестол говорил президенту Трумэну:
«Вы просто не понимаете, что сорок миллионов арабов столкнут четыреста тысяч евреев в море. И в этом все дело. Нефть — мы должны быть на стороне нефти».
Ну, а плановый отдел Госдепа заготовил свой меморандум, в котором главным выводом было вообще следующее: план раздела Палестины практически неосуществим…
В 1956 году после того, как Египет блокировал доставку грузов в Израиль и захватил Суэцкий канал, международный водный путь, принадлежавший Великобритании и Франции, три страны совместно вторглись в Египет, чтобы восстановить свои права. («Суэцкий кризис») Хотя президент США Дуайт Эйзенхауэр признал, что к вторжению привели «серьезные и неоднократные провокации» со стороны Египта, он решил снискать дружбу арабского мира, заставляя захватчиков отступить, тем самым поддержав ультимативное требование СССР к Израилю немедленно прекратить военные действия.
Дуайт Эйзенхауэр - 34-й Президент США
Эйзенхауэр пригрозил Израилю исключением из ООН, добавив веса своим требованиям тем, что озвучил их в радио- и телеобращении к американскому народу из Белого дома…
Отношение США к Израилю стало меняться, а затем и началась военная помощь только после того, как США поняли, что Израиль создал уже достаточно мощную военную промышленность, способную противостоять арабским амбициям, что Израиль построил мощные вооруженные силы, которые дают шанс подорвать влияние СССР на Ближнем Востоке.
Теперь, от политики перейдём к деньгам.
Первые два десятилетия с момента образования Государства Израиль отношения между странами носили явно формальный характер. Об этом свидетельствуют экономические индикаторы: в 1949 году США предоставили первый заем Израилю в размере 100 млн долларов, и размер ежегодных займов почти не менялся на протяжении 20 лет, причем 95% этой помощи составляли поставки продовольствия и экономическая помощь.
Причины кроются в геополитической расстановке сил на тот период. В то время основным экспортером продовольствия и вооружения в Израиль являлась Франция. Это объясняется тем, что с 1954 по 1962 год она вела изнурительную войну против Алжира, который стремился к независимости. Основным союзником Алжира в этой борьбе был насеровский Египет, где лозунги панарабизма достигли пика своей популярности. Поэтому Франция решила всячески поддерживать соседнюю с Египтом страну – Израиль, всячески играя на арабо-израильских противоречиях и отвлекая внимание и силы Египта на сохранение военного паритета с молодым еврейским государством.
Отношения между двумя странами еще больше укрепились после Суэцкого кризиса, когда совместные действия Франции, Израиля и Британии вызвали более чем холодную реакцию в Вашингтоне. Однако в 1960-х годах к власти во Франции приходит Шарль де Голль, который решает «перезагрузить» франко-арабские отношения.
Президент Франции Шарль де Голль
Это касалось и удовлетворения алжирских требований о независимости, и укрепления отношений с другими арабскими странами. Жертвой такой политики пало тесное франко-израильское сотрудничество. В 1967 году Франция ввела эмбарго на поставки оружия еврейскому государству…
После Шестидневной войны началось перевооружение армии, на которое у Израиля ушло средств больше, чем было потрачено за все предыдущие 19 лет существования государства. Для осуществления столь грандиозного проекта страна остро нуждалась в финансовой помощи для закупки современного вооружения.
Победа Израиля в Шестидневной войне убедила американское правительство в необходимости сотрудничества с еврейским государством. Сотрудничество могло стать выгодным для США, а сама помощь превращалась в инструмент влияния на Израиль. Вскоре после этого США стали основным поставщиком оружия Израилю. Для Вашингтона суть такой помощи состояла в том, чтобы подорвать влияние СССР на Ближнем Востоке.
В 1968 году администрация Линдона Джонсона одобрила продажу Израилю партии суперсовременных, на тот момент, самолетов «Фантом» F-4, что явилось первым сигналом к потеплению отношений.
В 1969 году была выделена помощь в размере 160,3 млн. долларов. В 1971 году объем помощи возрос сразу в несколько раз и составил $634,3 млн. С тех пор ежегодно в американском бюджете стала регулярно резервироваться сумма для помощи Израилю.
Второй резкий подъем произошел после войны Судного дня. В 1974 году США предоставили военный грант на $982,7 млн. и впервые предоставили военный займ на сумму в $1,5 млрд.
Экономическая поддержка трансформировалась – вместо финансирования отдельных проектов США вводят Программу импорта товаров (Commodity Import Program, CIP), нацеленную на закупку американских товаров. (Данная программа была заменена несвязанной финансовой помощью только в 1979 году, что стало более удобно для Израиля.)
В 1974 году Израиль становится крупнейшим реципиентом американской помощи, позже данный объем был превышен лишь Ираком и Афганистаном. В 1971–1973 годах объем американской помощи Израилю составлял уже около 0,5 млрд долл., а начиная с 1974 года превысил отметку в 1 млрд долл., причем 2/3 приходилось уже на военную помощь.
Далее, суммы продолжали увеличиваться. С 1975 по 1980 годы США предоставили Израилю экономических грантов на сумму в 2,9 млрд. долларов. Вместе с займами это составило $4,7 млрд. Примерно по миллиарду в год — это покрывало около 45% отрицательного платежного баланса Израиля.
В 1980-1984 годы США перешли исключительно к безвозвратному финансированию, предоставив Израилю еще $3,2 млрд. Всего за 14 лет - с 1970 по 1984 годы - Израиль получил экономических займов и грантов на сумму $8 млрд.
С 1985 года США не давали больше Израилю займов, а полностью перешли на безвозвратное финансирование военных расходов и покрытие убытков, связанных с работой чрезмерно разросшегося военного комплекса.
За 11 лет, с 1985 по 1996 годы, США предоставили военной помощи на сумму $19,3 млрд. и экономической — на $18,8 млрд. В период с 1997 по 2002 годы США было выделено военных грантов на сумму $12,5 млрд. В 2000-м году размер помощи впервые превысил $3 млрд., составив $3,1 млрд.
Экономический компонент американской помощи Израилю с середины 1990-х годов неуклонно снижался, пока не был окончательно вытеснен из структуры помощи.
В настоящее время основная часть финансирования приходится на программы военной помощи.
Часть вооружений и военной техники США передают Израилю на безвозмездной основе в рамках Программы передачи избыточной военной техники (Excess Defense Articles). Программа позволяет США после окончания холодной войны избавляться от бывшей в употреблении техники, утилизация и дальнейшее использование которой в США связано с высокими затратами. За 10 лет - с 2001 по 2011 год – Израиль получил вооружений и военной техники на сумму более 330 млн. долларов.
Какую цель преследует США, вооружая Израиль на протяжении последних 40 лет? В официальной доктрине США в этой связи используется термин "Качественное военное превосходство" (Qualitative military edge, QME), под которым понимается минимальное устойчивое военное превосходство Израиля над соседними арабскими странами Ближнего Востока. На практике это заключается в том, что Израиль ежегодно получает около 3 млрд. долларов американской военной помощи, Египет - 1,3 млрд. долл., Иордания - 0,3 млрд. долл. При этом принимается во внимание и объемы поставок вооружений и военной техники США странам Персидского залива.
Поддержание такого динамического равновесия позволяет не нарушать региональный баланс сил, а также "привязать" страны региона с США. В случае, если одна из стран (Израиль или арабские страны) нарушает перемирие с соседями и теряет благосклонность США, в то время как другие сохраняют хорошие отношения с США, то в следующем финансовом году "послушная" страна получает новый транш военной помощи и модернизирует свои вооружения, а "непослушная" страна остается с устаревшими вооружениями. По мнению ряда экспертов, эта финансовая конструкция является основой мира на Ближнем Востоке. Кроме того, экономическая помощь помогала умеренным режимам противостоять росту радикализма в своих странах. Другими словами, Америка предпочитала выделять этим странам денежные средства вместо того, чтобы держать там свои войска.
Фактически, США выгодно поддерживать все стороны конфликта на Ближнем Востоке (Израиль и арабские страны) в уверенности, что американская военная помощь будет длиться вечно. Неслучайно, например, в 2007 г. между правительствами США и Израиля был заключен Договор о военной помощи сроком на 10 лет (10-Year Military Aid Agreement), который и регулировал взаимоотношения на текущем этапе. Он представлял собой пакет помощи размером в 30 млрд. долл., принятый администрацией Буша-младшего. Согласно данному договору, планировалось увеличение ежегодных объемов помощи с 2,55 млрд. долл. до 3.1 млрд. долл. в 2013 году. В США Израиль старается на эти деньги приобретать в основном высокоточное оружие и истребители, а остальное просто покупать на средства планового оборонного бюджета.
McDonnell Douglas F-15I "Ra'am" ("Гром") на вооружении ВВС Израиля. Основные отличия от серийных и экспортных модификаций: полный комплект авионики израильского производства, приспособленность под боеприпасы местного производства
Примечательно, что 26.3% помощи Израиль до недавнего времени мог тратить на закупку вооружений собственного производства. Таких привилегий больше не было ни у кого из стран, сотрудничающих с США. Представляется, что наличие собственных НИОКР и производства вооружений и военной техники - это своего рода гарантия существования Израиля как государства. Ограничиться закупками и получением иностранной военной техники было бы недальновидно. Наиболее ярко это видно на примере содействия США созданию израильской системы противоракетной обороны.
Помимо закупок систем тактической ПРО малого радиуса действия "Хоук" (MIM-23 HAWK) и "Пэтриот", при финансовой поддержке США Израиль разработал собственную систему ПРО малого радиуса действия "Железный купол". Данная система разработан полностью в Израиле компанией "Rafael Advanced Defense Systems". Система принята на вооружения и успешно показала себя во время операции «Облачный столп» и «Нерушимая скала».
Израиль планирует экспортировать систему в Южную Корею, Сингапур и Индию.
США наращивает финансирование на создание ПРО малого и среднего радиуса действия "Праща Давида". Разработку системы осуществляет уже упомянутая израильская компания "Rafael Advanced Defense Systems" совместно с американской "Raytheon".
Наконец, в сотрудничестве с американской корпорацией "Boeing" осуществляется проект разработки систем ПРО среднего и большого радиуса действия "Arrow"(модификации 2 и 3). Общее руководство данным проектом осуществляет Министерство обороны Израиля совместно с Агентством США по ПРО.
Существует ряд оговорок в отношении использования американской военной помощи: так, например, США жестко пресекают любые попытки реэкспорта своей военной помощи третьим странам. Возможность реэкспорта американского вооружения в принципе является одной из самых чувствительных проблем в американо-израильском сотрудничестве. США, по сути, заморозили намечавшееся китайско-израильское и российско-израильское партнёрство в военной сфере. Была заблокирована и сделка по приобретению Индией систем ПРО "Arrow" в связи с тем, что в ней используются американские разработки.
Для контроля над реэкспортом в 2005 году был подписан двусторонний договор, подразумевающий консультации Израиля с США в случае возможных поставок Израилем «чувствительного вооружения» в третьи страны. Со своей стороны, еврейское государство создало собственное агентство, контролирующие вопросы экспорта вооружений.
Соглашение между США и Израилем, подписанное 14 сентября 2016 года, многие считают историческим. Ведь в рамках этого документа Вашингтон предоставит еврейскому государству военную помощь на $38 млрд. Соглашение гарантирует беспрецедентный объем военной помощи, которую получит Израиль в ближайшие 10 лет. Этот самый крупный пакет военной помощи, когда-либо предоставляемой США какой-либо стране.
В настоящее время США являются гарантом экономической стабильности и военной безопасности Израиля. Соединенные Штаты неоднократно на мировой политической арене, в ООН доказывали свою преданность Израилю, защищая его от нападок многочисленных недругов. Экономические мотивы содружества маленького Израиля и могучей мировой державы тесно переплелись политически.
Перед американским правительством не стоит вопрос, помогать ли Израилю в трудных и непредсказуемых условиях, сложившихся сегодня в мировой экономике и регионе Ближнего Востока. О поддержке правительства американским народом свидетельствуют и соцопросы: 63% американцев в арабо-израильском противостоянии поддерживают Израиль. Тем не менее, 59% американцев одобрили сокращение американской помощи за рубежом (в том числе и Израилю). Поэтому перед США встаёт вопрос: на что давать деньги? Сегодня ставка – на вооружение Израиля, однако аналитики Исследовательской службы при Конгрессе США отмечают, что в обозримом будущем речь может пойти о вкладывании денег в дипломатические методы, в частности, в помощь соседним с Израилем арабским странам, чтобы снизить в них социальное напряжение и влияние радикальных исламистских сил.
Действительно, $38 млрд - это рекордная сумма за всю историю военных сделок США. Впрочем, в обмен на получение такой суммы Израилю пришлось пойти на ряд уступок. Так, Израиль на период действия соглашения (10 лет) обязался не запрашивать дополнительную помощь. Также предоставленные США средства теперь нельзя будет тратить на финансирование израильской оборонной промышленности вместо закупок американского вооружения.
В связи с этим возникает вопрос: а так ли нужна американская помощь Израилю? Ведь отказ Израиля от американской помощи усилил бы израильскую промышленность и способствовал экономическому росту. Тысячи рабочих мест в США, созданных за счет американской военной помощи Израилю, перешли бы к израильтянам. Отказ от права тратить более 25% военной помощи внутри страны - это серьёзная потеря рабочих мест.
Да, у американо-израильских программ помощи в нынешнем виде существует немало критиков. И если американцы критикуют излишние расходы, которые, по их мнению, осуществляет американское правительство, то израильтяне критикуют американскую помощь по другим причинам.
Во-первых, Израиль оказывается в чрезмерной зависимости от США и в случае резкого сокращения потоков помощи может испытать внешнеполитические и внутриполитические потрясения. Прецедент имеется: во время операции «Несокрушимая скала» Барак Обама неофициально ввел эмбарго на поставку в Израиль ракет определенного класса. Обама также временно запретил полеты американских коммерческих самолетов с посадкой в аэропорту Бен-Гурион, угрожая, таким образом, экономике Израиля. Эти шаги были предприняты Обамой для принуждения Израиля к принятию ХАМАСовских условий перемирия.
Во-вторых, критики утверждают, что большинство из того, что Израиль получает от Америки в виде помощи, может быть приобретено у других поставщиков по гораздо более низким ценам. В своё время, были выставлены требования закупать американские изделия, даже в том случае, когда финансирование производится из израильских внутренних источников. Так, был отменен заказ на гражданские самолеты «Airbus», которые значительно дешевле американских, заставив израильтян закупать «Боинги», Израиль отказался от собственной программы разработки истребителя «Лави». Под давлением США проект был свернут в пользу F-16.
Опытный образец истребителя «Лави», созданный компанией IAI
Наконец, израильский ВПК серьёзно ориентирован на экспорт (Израиль занимает 8(!) место в мире по экспорту вооружений), поскольку американские товары «выталкивают» израильские вооружения и военную технику с местного рынка.
В заключение, приведу ещё несколько цифр.
Расходы на оборону Израиля составили в 2016 году 5,8% от ВВП, а в 1990 году – 17,5%.
Это не означает, что расходы на оборону сократились более чем втрое, просто увеличился ВВП. Например, ВВП Израиля на душу населения с 2005 по 2014 годы вырос в 1,67 раза. Американская военная помощь (порядка $3 млрд.) составляет чуть более 1% ВВП.
Американская военная помощь, как доля национального ВВП Израиля, по годам.
Если Израиль выдерживал военные расходы в 1990 году на уровне 17,5% от ВВП, то, как полагают критики военной помощи США, он выдержит и чуть более 6% без особых проблем.
Источники:
Дегтерев Д.А., Стёпкин Е. А. Американская помощь Израилю: истоки, структура, динамика. Кафедра мировой экономики МГИМО(У) МИД России. (Таблицы и цифровые данные)
