Российская экономика продолжает стагнировать, причем больнее всего ситуация бьет по бедным — цены на потребительские товары становятся неподъемными для людей. В таких условиях социальная политика государства привлекает еще больше внимания, борьбу с бедностью Владимир Путин называет «безусловным приоритетом». Насколько успешно власть справляется с социальными проблемами в экстремальных условиях пандемии? В частности, что происходит с пенсионной системой и зачем правительство предлагает объединить Пенсионный фонд и Фонд социального страхования? Объясняет доктор экономических наук, профессор Евгений Гонтмахер.
— На днях выяснилось, что правительство планирует объединить ПФР и ФСС в одну структуру. Как думаете, зачем это нужно и как это повлияет на работников и работодателей?
— С этим слиянием связана долгая история. Несколько лет назад мы с коллегами написали доклад, где предложили объединить все три фонда (вместе с ФОМС) — создать единый страховой фонд. Смысл здесь не столько в механическом соединении: уменьшить количество чиновников, сэкономить на издержках. Дело здесь в том, что вся система обязательного социального страхования, возникшая в начале 90-х, требует реформы. Так вот, в этом докладе написано, что этим фондам давно стоит перейти на единый тариф — у нас же сейчас работодатель платит 22% в пенсионный фонд, 5,1% он платит в ФФОМС, 2,9% — в Фонд социального страхования. Суммирование всего этого в условные 30% позволило бы застрахованному формировать собственную структуру внутри этих процентов. Например, вас интересует больше медицинское страхование, а кого-то — социальное, и он может отчислять на социальное больше, чем условленные 2,9%. После объединения ПФР и ФСС планируется ввести единый тариф, но пока без возможности для работника определять его внутреннюю структуру.
Сейчас деньги, собранные в ПФР, ФСС и ФОМС являются государственной (федеральной) собственностью. Поэтому мы предлагали: раз страховые платежи не являются бюджетными деньгами — в основном их платит работодатель из фонда оплаты труда, — то это должна быть общественная собственность. И объединенный фонд должен управляться на трехсторонней основе — представители работников, работодателей и государства, причем эти стороны должны сами назначать «первое лицо». Сейчас это делает правительство. То есть это должна быть реально независимая от государства страховая структура.
На данный момент мы видим реализованной какую-то часть этого проекта: объединяют два фонда, вводят единый страховой тариф, создается наблюдательный совет, в который входят представители работников, работодателей и государства. Но средства объединенного Социального фонда остаются в федеральной собственности. Как это повлияет на работодателей и работников? Немного повысится страховая нагрузка на работодателей. Это связано с тем, что сейчас взносы в Пенсионный фонд берутся до определенного верхнего предела заработка, а в ФСС этот предел ниже.
Сейчас условия будут выровнены на условиях пенсионного страхования. Поэтому работодатель будет немного больше платить в будущий объединенный Социальный фонд.
Также хотят ввести страховые взносы на тех, кто работает в рамках гражданско-правовых договоров. Это, честно говоря, не очень хорошо. Для части работодателей это станет неподъемными дополнительными издержками. Это может привести к уходу части занятости в другие формы — ИП, самозанятость, а то и в неформальный сектор, что не даст Социальному фонду тех доходов, на которые там рассчитывают. Однако все-таки подождем, когда появится проект закона.
— Наблюдательный совет в новой структуре — это хорошая идея или заведомо ясно, что там будут удобные люди, которые ничего ни для кого не хотят?
— Пока это, конечно, будет формальность. Нынешние представители работников и работодателей, как это видно по результатам работы Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, никак повлиять на политику правительства не могут. При этом функции на будущий совет предлагают возложить приличные: определение тарифа отчислений, стратегия развития объединенного фонда. То есть само решение о создании совета — правильное, но его состав будет, скорее всего, подчиняться решениям, принятым в правительстве. Тем более что правительство будет назначать руководителя Фонда.
— Статус внебюджетного фонда, получается, ни на что особенно не повлияет? До перехода этих денег в общественный статус, как предложено в вашем докладе, еще далеко?
— Содержимое Пенсионного фонда и ФСС — несколько триллионов рублей. Это, конечно, не второй бюджет, но все же очень большие деньги. Если они станут общественной собственностью и будут управляться не напрямую государством, то объединенный фонд перестанет быть филиалом Минфина. Сейчас эти фонды — придаток к федеральному бюджету. И это неслучайно: у нас в стране тренд на огосударствление всего довольно серьезный, в него не вписывается такая лакуна с огромными деньгами, которая управляется не государством.
То есть сделать эти деньги негосударственными — решение, противоречащее принципам нашей нынешней внутренней политики. Государство в принципе может управлять деньгами, которые отчислены в Социальный фонд — чтобы не разворовали, например; но одно дело право управления и другое — собственности. А то, что предлагается — придать новой структуре статус внебюджетного фонда, единственным учредителем которого становится правительство, — лишь еще больше приближает Социальный фонд к федеральному бюджету.
В целом слияние этих двух фондов — все-таки позитив, единый тариф — позитив, создание наблюдательного совета — тоже, но это все очень небольшая часть того, что стоило бы сделать. От этого решения можно будет отталкиваться в будущем, чтобы дальше реформировать систему обязательного социального страхования.
— Нам постоянно говорят о том, что борьба с бедностью — в приоритете у власти, в бюджете 2022 года это самая большая строка расходов. Получается ли у государства бороться — какие удачные и не очень решения вы можете вспомнить за последнее время?
— Ситуация в социальной сфере сегодня напрямую связана с коронавирусом, который потребовал экстренных мер, определенных выплат, как, например, выплаты на каждого ребенка по 20 тысяч рублей летом 2020 года. В том же году ввели выплату маткапитала за первенца, это неплохое и важное социальное событие. В ушедшем году из чего-то экстраординарного — разовые выплаты пенсионерам осенью. Других таких новелл в последнее время не было, но расчет правительства тут был на восстановительный рост после падения экономики в 2020 году. Проиндексировали пенсии, сделали разовые выплаты, и других особых мер не потребовалось.
Основная проблема 2022 года — в росте цен. Это главная социальная угроза, которой стоит бояться прямо сейчас.
Хитрость заключается в том, что государство индексирует пенсии в начале года, но эта индексация производится по той инфляции, которая не соответствует потребительской корзине пенсионера. Возьмем уровень инфляции 2021 года — 8,4%, это высокая инфляция, пенсии решили проиндексировать на 8,6%. Но 8,4% — это рост цен в потребительской корзине, по которой пенсионер не живет. Например, там учитываются поездки в Турцию, походы в рестораны, стоимость бескостного мяса — деликатеса, который ест скорее средний класс. Цены на эти позиции выросли не столь ощутимо, а вот на базовые продукты питания — порядочно, инфляция здесь — более 10%, картошка в прошлом году подорожала почти в 1,5 раза. Если взять нашего пенсионера или просто бедного человека, то 2/3 его потребительской корзины — продукты питания, остальное — плата за квартиру, покупка лекарств. Поэтому индексация в размере 8,6% (хотя и это лучше, чем запланированные ранее правительством 5,9%) не покрывает потерь уровня жизни прошлого года. У нас пытались бороться с этим заморозкой цен на продукты, но это было, как видно по размерам продовольственной инфляции, не очень удачно.
Прошлый год в социальном плане — это ползучее ухудшение жизни для целого ряда категорий: пенсионеры, особенно одинокие, кому не помогают родные, а еще — малообеспеченные люди. Что интересно, даже сильнее пострадали не те, кто живет ниже прожиточного минимума, а те, кто живет чуть выше него. Им, вышло так, государство не оказывает никакой помощи. Люди, доходы которых «болтаются» в районе средних значений по стране, потеряли больше всех, потому что это те, кто работает в сервисной экономике — бытовое обслуживание, общепит, туристические фирмы, логистика и т.д. Их доходы из-за коронавируса сильно упали, и это падение никак не было компенсировано.
Так что картинка получается многоплановая. Сказать, что в прошлом году весь наш народ обеднел — нельзя, тем более что по официальным данным — тут, конечно, смотря как считать, — уровень бедности не увеличился, а по данным Росстата даже немного уменьшился. Но если даже поверить этому, есть большая группа людей, которые официально не попадают в зону бедности, но у которых как раз и произошло значительное снижение доходов. Это десятки миллионов человек.
— Вы упомянули, что заморозка цен на некоторые продукты — неудачное решение. А как вообще государству стоит себя вести в условиях роста цен на товары первой необходимости?
— Что будет, если вы все же начинаете замораживать цены, приказывать торговле: сахар — не больше, например, 50 рублей за кило, что хотите, то и делайте? Из-за этого может появиться дефицит, потому что никто не захочет этим сахаром заниматься, зачем производить или торговать себе в убыток. Или бывает, что замораживают цены на подсолнечное масло, но тогда начинают больше производить, например, подсолнечное масло с добавлением оливкового, которое не подпадает под этот запрет. Это как вода — дырочку всегда найдет. Торговать никто в убыток себе не будет, торговля у нас несмотря ни на что — частная, поэтому рано или поздно эта заморозка отменяется. Это видно на примере цен на бензин. За последние годы люди часто жаловались, что он серьезно дорожает. Правительство время от времени стучало кулаком, мол, замораживайте! Хорошо, на три-четыре месяца замораживают, а потом отпускают, и тогда рост цен компенсирует эту самую заморозку. Так же и с продуктами питания — когда заморозка цен проходит, производитель все, что он потерял за это время, компенсирует поднятой ценой.
Сейчас обсуждается идея, которую у нас все никак не получается ввести, — продуктовые карточки, когда малообеспеченным людям выдается специальная пластиковая карточка с деньгами. Они идут с ней в магазин и могут купить только ограниченный круг продуктов, водку или табак — не получится, можно только самое элементарное — молоко, крупы, картошку, тот же самый сахар и т.п. Это мировая практика на самом деле, в том числе в развитых странах, ничего страшного в этом нет.
— Может быть, у нас опыт болезненный в этом плане, само слово «карточка» вызывает отторжение…
— Ну конечно, это так и есть. Как только это будет введено, народ скажет: «ну все, у нас все настолько плохо, что уже и карточки ввели». Люди и так пессимистически настроены по отношению к тому, как мы с вами живем, во всех смыслах.
Но в принципе я считаю, что такая целевая продуктовая помощь бедным людям в условиях высокой инфляции, роста цен — все-таки необходима. Это могло бы хоть отчасти компенсировать ухудшение их положения. Но нужно это делать на уровне регионов. В некоторых из них похожие системы давно существуют. Это, например, бывшие «молочные кухни», где целому ряду социально уязвимых категорий выдают продукты питания. То есть зачатки таких начинаний есть, нужно просто разрешить регионам самим это развивать. Это обеспечит адресность помощи, в отличие от меры, которая вводится единообразно по всей нашей огромной стране.
— А что вы скажете насчет утвержденного социального бюджета до 2024 года. Он же вроде как довольно внушительный, но в процентах от ВВП он падает. Достаточно ли денег выделяют? Проблема в неэффективном использовании?
— Мы в данном случае говорим про консолидированный бюджет, он складывается из федерального, региональных и местных бюджетов, а также упомянутых выше внебюджетных социальных фондов. Конечно, в нем социальные расходы — это очень большой кусок, а в бюджетах регионов — это вообще основная часть, ведь у них нет расходов на оборону, международную деятельность и т.д. В этом смысле — денег много, но вопрос действительно в процентах от ВВП.
Доля денег, потраченных из всех государственных источников на образование и здравоохранение, к сожалению, будет падать. Она выросла в 2020 году в силу понятных причин, нужны были дополнительные расходы на борьбу с последствиями пандемии, но теперь расходы на эти две важнейшие сферы по отношению к размеру ВВП будут снижаться. А вот расходы на социальную защиту — пенсии, пособия — по доле в ВВП сокращаться не будут из-за упомянутых индексаций и региональных программ. Так что сейчас самое большое беспокойство вызывает образование и здравоохранение, то, что формирует человеческий капитал.
Европейские государства, где так же, как у нас, население стареет, на здравоохранение тратят не меньше 6–7% от ВВП, у нас — 3,5%.
А помимо простого финансирования медицину необходимо реформировать, чем у нас, опять же, заниматься не очень хотят.
В этом плане тренд у нас однозначно негативный. В каком-то смысле в этом выражается антисоциальная природа нашего государства. Потому что выданные пенсии, пособия — результат ты видишь сейчас. Если власть понимает, что пенсионеры стали хуже жить из-за роста цен, то она подкидывает им немного денег. Но если мы говорим о расходах на образование, то эффект от вложенного будет виден только через 10–15 лет. То же самое со здравоохранением. Такие решения не имеют явной политической остроты, их наше государство привыкло, к сожалению, оставлять за бортом.
Алексей Свиридов
