ДОВ КАНТОРЕР. ПОРАЗИТЕЛЬНАЯ ОСОБЕННОСТЬ

Поразительная особенность

 Существующая в Израиле система полномочий юридического советника правительства столь же уникальна, как и действующая в нашей стране система назначения судей. Сложилась она постепенно и в значительной мере случайно, но это не мешает теперь тому, чтобы любая попытка кардинальной ревизии многочисленных и противоречащих друг другу полномочий юридического советника правительства воспринималась в известных кругах как "покушение на власть закона" - со всеми вытекающими из этого последствиями, первейшим из которых является многоголосая уничижительная критика в адрес любого политика, который решается затронуть данную тему. Это позволяет утверждать, что готовность министра юстиции Айелет Шакед поставить вопрос о разделении полномочий юридического советника правительства свидетельствует о ее изрядном политическом мужестве.  

В период британского мандата при кабинете Верховного комиссара Палестины состоял т.н. Attorney general, бывший одновременно советником Верховного комиссара и главой местной британской прокуратуры. В статусном отношенииAttorney general был обычным чиновником высокого ранга: он назначался и отправлялся в отставку решением Верховного комиссара, не обладая, как следствие, сколько-нибудь значительной независимостью от носителя высшей власти на территории мандата. Должность этого чиновника  уже в то время именовалась на иврите словосочетанием, дословно переводимым на русский язык как "юридический советник правительства".

В 1947 году, с принятием резолюции ООН о разделе подмандатной Палестины, Хаиму Коэну (позже он станет первым государственным прокурором Израиля) и Шабтаю Розену (этот юрист вскоре будет назначен советником израильского МИД) было поручено подготовить проект правового устройства будущего еврейского государства. Подготовленный ими проект предусматривал передачу основных полномочий британскогоAttorney general израильскому министру юстиции, под началом которого должен был состоять юридический советник правительства, ведающий вопросами законодательства. Третьим на иерархической лестнице израильского минюста должен был оказаться государственный прокурор.

Тем не менее, Указ о порядке властвования и права (так назывался первый израильский законодательный акт, принятый 19 мая 1948 года Временным государственным советом) не содержал конкретных указаний о том, к кому и в каком объеме отойдут полномочия, принадлежавшие британскому Attorneygeneral. С этим оказалась связана принципиальная неясность в вопросе о распределении полномочий между министром юстиции и юридическим советником правительства в новообразованном Государстве Израиле. Устранить ее удалось уже в шестидесятые годы, когда была определена независимость юридического советника правительства от министра юстиции.

Данное решение отражало необычайно высокую роль юридического советника правительства в структуре израильских органов власти, но в последующий период ее значение возросло еще больше. Самым заметным признаком этого явился введенный Менахемом Бегином порядок, при котором ЮСП стал постоянным участником заседаний правительства

Сложившаяся к настоящему времени схема определяет следующие функции ЮСП: общее руководство государственной прокуратурой (т.е. юридический советник правительства одновременно является генеральным прокурором); представительство государственных органов во всех судебных инстанциях, включая Высший суд справедливости; оказание правительству консультативных услуг по вопросам законодательства и текущего соблюдения права; защита общественного интереса и общей законности.

Нетрудно заметить, что с этим порядком связана поразительная особенность: юридическим советником правительства (в прямом смысле этого определения) и главой государственной прокуратуры является одно и то же лицо. Фактически это означает, что правительство Израиля, в отличие от любого гражданина страны и от любого юридического лица, попросту не имеет полноценного юридического советника или, во всяком случае, находится в полной зависимости от того, чтó ЮСП считает законным, – даже при наличии другого авторитетного мнения по обсуждаемому вопросу. И если для всякого другого лица конечной инстанцией, определяющей законность его действий, является не прокуратура, а суд, то правительство Израиля этой привилегии лишено: ведь в суде его должен представлять все тот же ЮСП, а он, разумеется, не способен корректно защищать интересы правительства, если находит его позицию противоречащей букве закона. В ряде случае за правительством признавалось право на представительство его интересов в БАГАЦе частным адвокатом, но такие решения всегда носят исключительный характер и становятся поводом для общественной критики.

На отмеченный парадокс можно посмотреть и с другой стороны: вместе с министрами в заседаниях правительства принимает участие "советник", который может завтра (или уже сегодня) готовить обвинения против них как глава государственной прокуратуры. Наконец, исключительный объем полномочий ЮСП имеет своим продолжением почти столь же значительный объем полномочий, которым обладают юридические советники при каждом израильском министерстве и ведомстве. В результате не только правительство в целом, но и отдельные министры зачастую обладают меньшей фактической властью, чем состоящие при них консультанты.

В чем причина

 Противоречие интересов, заключенное в израильском сочетании функций юридического советника правительства и генерального прокурора, столь очевидно, что оно становилось в прошлом предметом критики со стороны Организации экономического сотрудничества и развития (OECD) и даже рассматривалось в какой-то момент как возможное препятствие к вступлению Израиля в эту организацию.

Интересно, что в израильских левых кругах, обычно весьма чувствительных к критике Запада, данная позиция OECDпоследовательно игнорируется. Почему? Потому, что для израильских левых, раз за разом терпящих поражение на выборах, все бóльшим значением обладают те позиции влияния и власти, которые максимально защищены от демократического изъявления граждан. Юридический советник правительства назначается министром юстиции из числа предложенных ему кандидатов и утверждается в должности голосованием правительства, но подбор кандидатов на пост ЮСП осуществляется специальной комиссией, в которой влияние судейского истеблишмента так же велико, как и в комиссии по назначению судей.

Соответственно, для израильских левых партий, политическая идеология которых пользуется в судейско-прокурорской среде существенно бóльшим влиянием, чем в обществе в целом, сохранение максимально широких полномочий юридического советника правительства становится кровным делом. Полномочия ЮСП остались бы очень значительными и в том случае, если бы из них были изъяты функции генерального прокурора, но, как уже отмечалось выше, любое предложение такого рода встречает в нашей стране яростную критику слева.

Ссылка на западные образцы в данном случае, как и в том, что касается учреждения особого Конституционного суда, процедуры парламентских слушаний при назначении судей и пр., израильскими левыми не принимается. В этих вопросах израильской демократии надлежит идти своим уникальным путем – таким, чтобы у выборной, т.е. не контролируемой левыми, власти оставалось как можно меньше возможностей реально управлять государством.