четверг, 4 ноября 2021 г.

Законы о бедных в Англии

 

Законы о бедных в Англии

При чтении большинства дискуссий в сегодняшних американских газетах и журналах может сложиться впечатление, что никто никогда не думал делать что-либо для бедных до Нового курса Франклина Рузвельта в 30-х годах или даже до «войны с бедностью» президента Джонсона в 60-е. И все же частная благотворительность стара, как человечество; а история правительственной помощи бедным, даже если мы проигнорируем древний мир, может быть прослежена более чем на четыре столетия назад.

Photo copyright: pixabay

В Англии первый закон о бедных был принят в 1536-м году. В 1547-м году Лондон взимал обязательный налог для поддержки бедных. В 1572-м году при Елизавете был введен обязательный налог в национальном масштабе. В 1576-м году местные власти обязали предоставлять сырье для обеспечения безработных работой. Закон 1601-го года обязывал надзирателей за бедными в каждом приходе закупать «нужные запасы льна, пеньки, шерсти, ниток, железа и других вещей, чтобы дать бедным работу».

К принятию этих законов привело не только и, возможно, даже не столько сострадание. Во времена правления Генриха VIII банды «крепких нищих» грабили и терроризировали сельскую местность, и была надежда, что помощь или предоставление работы уменьшит это зло.

Помощь, начавшись однажды, продолжала нарастать. Согласно раннему статистику Грегори Кингу (1648-1712), к концу семнадцатого века более одного миллиона человек, почти пятая часть всей английской нации, время от времени получали пособие, в основном в виде выплачиваемой через приход государственной помощи. Сбор налогов на помощь бедным во всей стране составлял около 800 тыс. фунтов стерлингов в год и вырос до миллиона во время правления Анны.

При получении внешней помощи редко кто чувствовал стыд, и говорили, что ее давали во вредном избытке. Ричард Даннинг заявлял, что в 1698-м году приходское пособие по безработице часто было в три раза больше, чем мог потратить простой рабочий, имеющий жену и троих детей; и что люди, однажды получившие внешнюю помощь, отказываются работать и «редко пьют что-нибудь, кроме самого крепкого пива, или едят какой-либо хлеб, кроме сделанного из пшеничной муки высшего сорта». Заявление следует воспринимать с осторожностью, но таковы были жалобы некоторых налогоплательщиков и работодателей на законы о бедных.

Гарантированный доход

В 1795-м году был сделан важный шаг, который чрезвычайно усугубил проблему оказания помощи. Судьи Беркшира, собравшись в Спинхемленде, решили, что заработная плата ниже того, что они считали абсолютным минимумом, должна дополняться приходом в соответствии с ценой на хлеб и количеством иждивенцев, которые есть у человека. В следующем году их решение было подтверждено парламентом. В последующие 35 лет эта система (очевидно, первый «гарантированный минимальный доход») принесла много бедствий.

Наиболее очевидным следствием для налогоплательщиков было увеличение расходов в геометрической прогрессии. В 1785-м году общая стоимость администрирования законов о бедных составляла немногим менее 2 миллионов фунтов стерлингов; к 1803-му году она увеличилась до немногим более 4 миллионов фунтов стерлингов; а к 1817-му году она достигла почти 8 миллионов фунтов стерлингов. Эта последняя цифра составляла около одной шестой всех государственных расходов. Особенно сильно пострадали некоторые приходы. Одна деревня в Бакингемшире сообщила в 1832-м году, что ее расходы на помощь бедным в восемь раз больше расходов 1795-го года и превышают расходы на аренду (земли?) во всем приходе. Еще одна деревня, Холсбери, полностью обанкротилась, а другие были близки к этому.

Но даже не государственные расходы были самым большим злом. Гораздо хуже было растущая деморализация работников, кульминацией чего стали беспорядки и пожары 1830-го и 1831-го годов.

Перед лицом этой ситуации правительство вигов решило вмешаться. В 1832-м году была назначена королевская комиссия для расследования всей системы. Она заседала два года. Отчет комиссии и ее рекомендации стали основой реформ, принятых в парламенте подавляющим большинством голосов (319 голосами против 20 во втором чтении) и воплощенных в «Законе о внесении поправок в Закон о бедных» 1834-го года.

Отчет подписали девять членов комиссии. Секретарем был Эдвин Чедвик; одним из членов комиссии был выдающийся экономист Нассау У. Сениор. Текст самого отчета насчитывает 362 страницы; вместе с приложениями он составил несколько объемных томов. Он был широко оценен как «мастерский пример тщательного, всестороннего и беспристрастного расследования». Еще в 1906-м году один британский писатель, У. А. Бейлуорд, описывал его как «Синюю книгу, которая стала классикой исследования социальных условий».

Повторение старых ошибок

Но сегодня кажется, будто этого отчета никогда не существовало. Со всех сторон предлагаются схемы, которые их спонсоры считают блестящими и оригинальными, но которые восстановят те самые системы помощи и гарантий дохода, что потерпели такую ужасную неудачу в конце восемнадцатого и начале девятнадцатого веков, и были так убийственно проанализированы в отчете 1834-го года.

План Спинхемленда и подобные ему схемы направлены на то, чтобы люди получали оплату не в соответствии с действующими ставками заработной платы или рыночной стоимостью их услуг, а в соответствии с их «потребностями», основанными на размере их семьи. Женатому мужчине платили больше, чем холостому, и платили еще больше по возрастающей шкале в соответствии с числом его детей. Правительство, то есть налогоплательщики, покрывало разницу между его рыночной ставкой заработной платы и установленным минимумом по этой шкале.

Одним из следствий этого, конечно же, стало снижение рыночной ставки заработной платы, поскольку работодатель обнаружил, что может снизить предлагаемую им зарплату и позволить налогоплательщикам восполнить дефицит. Для самого работника не имело значения, кто платил какую часть фиксированной суммы, которую он получал. Другой эффект заключался в отсутствии стимулов к эффективному труду, потому что человеку платили в соответствии с размером его семьи, а не в соответствии с ценностью его усилий. Среднему неквалифицированному работнику было нечего выиграть, прилагая больше усилий и повышая эффективность, и нечего терять, если он расслабится.

Положение в 1834-м году

Но обратимся к тексту отчета Комиссии, и пусть следующие выдержки говорят сами за себя. Взяты они практически наугад:

Работнику в существующей системе не нужно беспокоиться о поисках работы; ему не нужно учиться, чтобы доставить удовольствие своему хозяину; ему не нужно сдерживать свой нрав; ему не нужно просить облегчения в качестве услуги. Он имеет полную безопасность существования, как у раба, но без риска последнего подвергнуться наказанию. Действительно, у холостого мужчины его доход не превышает прожиточного минимума; но стоит ему только жениться, и доход увеличивается. Даже в этом случае доход избыточен для поддержки семьи; но он растет с рождением каждого ребенка. Если его семья многочисленна, касса прихода становится его главным источником дохода; выплата на голову невелика, как правило, 2 шиллинга, но когда детей больше трех, это обычно превышает среднюю заработную плату в бедном районе. Мужчина с женой и шестью детьми, имеющий право по шкале на выплаты до 16 шиллингов в неделю в приходе, где заработная плата одиночек не превышает 10 или 12 шиллингов — это почти полностью безответственное существо. Все остальные классы общества подвержены превратностям судьбы; ему одному нечего терять или приобретать…

Ответ, который дают мировые судьи, когда надзиратель настаивает на лишении человека пособия за его поведение, звучит так: «Мы ничего не можем поделать; его жена и семья не должны страдать из-за того, что этот человек поступил неправильно»…

Слишком часто мелкое воровство, пьянство или дерзость по отношению к хозяину оставляют трудоспособных работников, возможно, с большими семьями, на содержании приходских фондов, когда пособие требуется как право, а в случае отказа — по приказу мирового судьи, без ссылки на причины, которые вызвала их бедствия, а именно, их собственные проступки, которые остаются препятствием для получения ими любой новой работы и делают их балластом, полагающимся на честность и трудолюбие прихода…

Бедняку ​​кажется, что правительство взяло на себя обязательство отменить в его пользу обычные законы природы; постановило, что дети не должны страдать от неправомерного поведения своих родителей — или жена из-за мужа, или муж из-за жены; что никто не должен терять средства к существованию, какими бы ни были его праздность, расточительность или пороки; короче говоря, наказание, которое, в конце концов, должно быть понесено кем-то за безделье и неосмотрительность, должно пасть не на виновного или его семью, а на владельцев земель и домов, обремененных его проживанием…

«В случае вопиющих нарушений в Гастингсе», говорит г-н Мадженди, «помощники надзирателя не хотят подавать жалобы на пренебрежение обязанностями, чтоб об этом не стало известно, и их жизнь не превратилась в неудобную или даже небезопасную. Фермеры позволяют своим работникам получать пособия, основаясь на исчислении размера заработной платы ниже фактически выплачиваемой: они не желают вступать в столкновение с работниками и не отчитываются об их заработках, а если и делают это, то просят не упоминать их имена… Фермеры боятся высказывать свое мнение против бедных, которые обращаются за пособием, из опасения, что их постройки могут быть подожжены»…

«В Бреде ставки налога по-прежнему огромны. Надзиратель говорит, что большая часть пособий совершенно не нужна; но он убежден, что, если бы была предпринята попытка их снижения, его жизнь стала бы небезопасной»… «Я обнаружил в Кембриджшире», говорит господин Пауэр, «что опасения по поводу этого ужасного и легко организуемого бедствия [пожара] очень сильно повлияли на умы служащих в сельских приходах этой страны, сделав власть бедных над средствами, предназначенными для пособий им, почти безоговорочной, что касается любых действий со стороны надзирателей»…

Мистер Торн, помощник надзирателя прихода Сент-Джайлс, Крипплгейт, Лондон, говорит:

«Внешняя помощь [то есть помощь, предоставляемая за пределами приюта для бедных] в Лондоне потребовала бы почти одного надсмотрщика на каждую полудюжину трудоспособных мужчин, но и тогда ему не удалось бы полностью предотвратить мошенничество. Они кругом нас обманывают»….

Огромное большинство наших новых бедных — это люди, попавшие в приход из-за привычки к употреблению спиртного… Получив пособия в нашем правлении, большая часть из них отправляются с деньгами в пивные, которых в округе предостаточно. Каким бы прилежным ни были помощник надзирателя или служащий, занимающийся расследованиями, есть множество случаев, перед которыми бессильны их усердие и проницательность…

Плохие бедняки внимательно изучают, как обмануть вас любыми способами, и, поскольку они вникают в свои собственные дела лучше, чем любой служащий может изучить каждое из всей массы различных дел, которые он должен расследовать, то наверняка в очень многих случаях преуспеют. Единственная защита — сделать приход самым внимательным надсмотрщиком и самым скупым кассиром, насколько это возможно».

Чтобы сэкономить место, мои оставшиеся цитаты из критики членами комиссии обнаруженного ими состояния дел должны быть немногочисленными и краткими.

Во многих приходах «давление налогов в пользу бедных [т. е. налогов на собственность] привело к снижению арендной платы до половины или меньше от того, что было бы, если бы земля находилась в менее заполненном бедными районе, и в некоторых владельцы не могут найти арендаторов»

Как говорит г-н Коуэлл: «Знакомство с практическим действием Закона о бедных заставило меня предположить, что давление ежегодно взимаемой суммы на налогоплательщиков и ее постепенного увеличения составляет главное неудобство системы Закона о бедных. Но опыт нескольких недель убедил меня в том, что это зло, каким бы большим оно ни было, незначительно по сравнению с ужасными последствиями, которые система производит для нравственности и процветания низших слоев общества»

Было обнаружено, что система помощи поощряет появление «незаконнорожденных». «Для женщины один незаконнорожденный ребенок — это редко какие-либо расходы, а два или три — источник чистой прибыли… Денег, которые она получает, более чем достаточно, чтобы возместить ей ущерб, причиненный ее проступком, и он в действительности становится источником вознаграждения…

Сумма, выплачиваемая матери внебрачного ребенка, обычно больше, чем сумма, выплачиваемая матери законного ребенка; на самом деле, отношение к первому — это прямое поощрение порока…

Свидетель упомянул лично ему известный случай молодой женщины двадцати четырех лет с четырьмя внебрачными детьми; она получает 1 шиллинг 6 пенсов еженедельно на каждого из них. Она сама сказала ему, что если у нее будет еще один, то ей будет очень комфортно. Свидетель добавил: «На самом деле они не воспитывают детей; они позволяют им расти как попало, а сами наслаждаются деньгами».»

Совсем как сегодня

Если модернизировать терминологию и изменить упоминаемые денежные суммы, то это описание условий и последствий помощи бедным в первые годы девятнадцатого века может легко сойти за описание таких условий, например, в Нью-Йорке в 1971-м году.

Какими же тогда были рекомендации комиссии перед лицом таких результатов предыдущего Закона о бедных? Она хотела заверить, что «никто не должен погибнуть от нужды»; но в то же время предлагалось создать условия для предотвращения злоупотребления этими гарантиями.

Можно предположить, что при предоставлении помощи общественность имеет право налагать на отдельных лиц такие условия, которые приносят пользу либо самому человеку, либо всей стране, за счет которой он должен получать помощь.

Первое и наиболее существенное из всех условий… состоит в том, что его положение в целом не должно быть в действительности или выглядеть таким хорошим [т. е. привлекательным], как положение независимого работника самого низшего класса. Все свидетельства показывают, что по мере того, как положение любого класса бедняков становится выше положения независимых работников, положение независимого класса ухудшается; страдает его трудолюбие, его занятость становится нестабильной, а заработная плата уменьшается. Таким образом, эти люди испытывают сильнейшим побуждением бросить менее подходящий класс работников и перейти в более подходящий класс бедняков… Каждый пенни, делающий положение бедняка лучше, чем положение независимого работника, является наградой за праздность и порок…

Мы не верим, что страна, в которой … каждому человеку, независимо от его поведения или характера обеспечено комфортное существование, может сохранить свое процветание или даже свою цивилизацию.

Главный принцип хорошего применения Закона о бедных [состоит] в восстановлении положения бедняков ниже, чем у независимых работников.

Затем следовали подробные рекомендации, связанные с множеством административных сложностей.

Система работных домов

В 1841-м году, через семь лет после принятия нового Закона о бедных, когда различные члены парламента предлагали целый ряд поправок к нему, Нассау Сениор в анонимной брошюре, подписанной просто «Хранитель», выступил в защиту закона и дал ему обоснование, возможно, в некоторой степени даже лучшее, чем это было сделано в исходном отчете.

«Во-первых», писал он, «необходимо было избавиться от системы надбавок — системы, при которой пособия и заработная плата смешивались в одну сумму, работник оставался без мотивации к трудолюбию, бережливости и хорошему поведению, а работодатель был вынужден из-за конкуренции со стороны окружающих снижать заработную плату, которая поступала исключительно из его собственного кармана, и увеличивать долю пособия, которое оплачивали его соседи.

Если предположить, что это глубокое и широко распространенное зло будет искоренено, а более бедные классы будут разделены на две заметные части — независимых работников, получающих зарплату, и бедных, получающих пособие, то окажется, что существует только три способа, с помощью которых положение бедных может быть сделано менее привлекательным.

Первый способ — давать бедному ​​меньшее количество предметов первой необходимости, давать ему худшую пищу, худшую одежду и худшее жилище, чем он мог бы получить за свой труд, исходя из средней заработной платы…

Второй способ — требовать от соискателя помощи более тяжелого или утомительного труда, чем тот, который терпит независимый работник…

Третий способ в некоторой степени представляет собой комбинацию двух других, позволяющую избежать их недостатков. Это значит потребовать от человека, который хочет, чтобы его поддерживали трудолюбие и бережливость других, пойти в обитель, предоставленную ему обществом, где в достаточной степени обеспечено все необходимое для жизни, но исключены излишние развлечения — жилище, где он может лучше жить, лучше одеваться и питаться здоровее, чем в собственном коттедже, но будет лишен пива, табака и спиртных напитков, вынужден подчиняться правилам порядка и чистоты, отделен от своих обычных товарищей и своего обычного времяпрепровождения и должен заниматься однообразным и неинтересным трудом. Это система работных домов».

Королевская комиссия, защищая эту систему, утверждала, что даже если «помощь в хорошо управляемом работном доме» может быть в некоторых редких случаях связана с трудностями, то, как видно из свидетельств, это трудности, смириться с которыми требует от заявителя благо общества. Явным или подразумеваемым основанием его заявления является то, что ему грозит гибель от нужды. Прося о спасении от этой опасности за счет других, он должен принять помощь на условиях, которых требует общее благо, какими бы они ни были. Проклятие всего законодательства о бедных — это крайние случаи. Каждое исключение, каждое нарушение общих правил, связанного с реальным случаем необычных трудностей, приводит к возникновению целого класса мошеннических дел, посредством которых это правило со временем будет уничтожено. В случаях, когда возникают реальные трудности, нужно обращаться к частной благотворительности, добродетели, которую никакая система обязательной помощи не может и не должна заменять.

Борьба с зависимостью

Последующим поколениям реформы, введенные поправками к Закону о бедных 1834-го года, казались излишне суровыми и даже бессердечными. Но члены комиссии по Закону о бедных действительно мужественно пытались справиться с двойной проблемой, которую предыдущее поколение проигнорировало, а многие из нынешнего поколения, кажется, снова игнорируют — «трудной проблемой», как выразился Нассау Сениор, «как предоставить бедным адекватную помощь без ущерба их трудолюбию и бережливости». В брошюре 1841-м года мы видим его порицающим людей, которые будут издавать законы для крайних случаев, и которые скорее будут поощрять любое количество разврата, праздности, непредусмотрительности или самозванства, чем допустят, чтобы одному-единственному заявителю была оказана помощь способом, который они считают слишком суровым… [Они] вознаградили бы работника за то, что он бросил работу, давая ему лучшую и более обильную пищу, чем он получал, будучи независимым… Ими управляет то, что они называют своими чувствами, и все эти чувства находятся на одной стороне. Их жалость к бедным исключает любую жалость к работнику или налогоплательщику. Они сочувствуют праздности и непредусмотрительности, а не трудолюбию, бережливости и независимости… Вряд ли необходимо напоминать читателю хорошо известный принцип, что если помощь будет предоставлена ​​на условиях, которые не делают ее менее приемлимой, чем независимый труд, то спрос на нее будет возрастать до тех пор, пока еще остаются средства для его удовлетворения.

Несмотря на то, как реформа Закона о бедных 1834-го года может рассматриваться многими сегодня, она оказалась достаточно хороша для сменяющих друг друга британских правительств, чтобы сохранить ее с небольшими изменениями до конца девятнадцатого века. Но с годами настроения против нее росли. Во многом это было вызвано романами Чарльза Диккенса и других с их мрачными картинами условий в работных домах. К концу века строгие правила были постепенно ослаблены. В 1891-м году в работные дома разрешили присылать игры и книги. В 1892-м году появился табак, включая нюхательный. В 1900-м году правительственный циркуляр рекомендовал предоставлять внешнюю помощь (за пределами работных домов) пожилым людям с хорошим характером.

Война с бедностью 1905-го года

Новая королевская комиссия по законам о бедных была создана в 1905-м году (одним из членов была Беатрис Уэбб). Она представила отчет в 1909-м году, но, поскольку комиссия не пришла к единому мнению, правительство не приняло по нему никаких мер. Однако новое «социальное законодательство» продолжало приниматься. В 1908-м году был принят Закон о пенсиях по старости. А в 1909-м году радикальный министр финансов Дэвид Ллойд Джордж, предвосхитивший «войну с бедностью» президента Линдона Джонсона более чем на полвека, воскликнул, представляя свой новый бюджет: «Это военный бюджет, чтобы собрать деньги для непримиримой войны с бедностью и убогостью».

Наконец, Закон о национальном страховании 1911-го года, предусматривающий выплату пособий по болезни и безработице на основе взносов для избранной группы промышленных рабочих, ознаменовал рождение современного государства всеобщего благосостояния в Англии, которое достигло зрелости с принятием реформ Бевериджа в 1944-м году.

Но члены комиссии по Закону о бедных 1834-го года и парламент, принявший их рекомендации, откровенно признали и попытались решить проблему, которую их политические преемники, как я уже сказал, почти систематически игнорируют — «трудную проблему», если еще раз процитировать слова Нассау Сениора, «как предоставить бедным адекватную помощь без ущерба их трудолюбию и бережливости».

Как оказывать помощь, не разрушая стимулов

Эта проблема разрешима? Или это неразрешимая дилемма? Может ли государство взять на себя обязательство предоставить адекватную помощь всем, кто действительно в ней нуждается и заслуживает, не оказывая при этом поддержки праздным, недальновидным и мошенникам? И может ли оно установить жесткие правила, которые адекватно защитили бы его от мошенничества и обмана, не отказывая в результате в помощи тем, кто действительно в ней нуждается? Может ли государство, опять же, предоставлять действительно «адекватную» помощь в течение длительного периода времени даже тем, кто изначально «заслуживает», не ограничивая и не уничтожая их стимулы к труду, бережливости и самообеспечению? Если люди могут неплохо жить, не работая, зачем работать? Может ли государство, наконец, предоставить «адекватную» помощь всем безработным или, тем более, гарантированный доход для всех, не подрывая чрезмерным налогообложением стимулы работающего населения, которое вынуждено оказывать эту поддержку? Может ли государство в целом обеспечить «адекватную» помощь для всех без серьезного подавления производительной деятельности, за счет которой должна осуществляться всякая помощь? Не допуская безудержной инфляции? Не обанкротясь?

Эта очевидная проблема может быть решаема. Но никакая существующая система помощи или система государства всеобщего благосостояния не смогла удовлетворительно ее решить; и проблема, безусловно, не может быть решена до тех пор, пока возможные альтернативы не будут откровенно признаны и изучены.

Мой перевод из The Poor Laws of EnglandСписок литературы см. в оригинале.

На фото — ужин в работном доме Сент-Мэрилебон, Лондон, около 1901 г..

Статье 50 лет, а она все еще очень актуальна! Но сейчас есть принципиальное отличие от описываемых в ней времен — до 20-го века в Англии еще был избирательный ценз, бедные не голосовали.

Особенно полезно почитать верящим до сих пор в байку о том, что только революция 17-го года заставила буржуев заняться социальным обеспечением.

Игорь Питерский

Комментариев нет:

Отправить комментарий

Красильщиков Аркадий - сын Льва. Родился в Ленинграде. 18 декабря 1945 г. За годы трудовой деятельности перевел на стружку центнеры железа,километры кинопленки, тонну бумаги, иссушил море чернил, убил четыре компьютера и продолжает заниматься этой разрушительной деятельностью.
Плюсы: построил три дома (один в Израиле), родил двоих детей, посадил целую рощу, собрал 597 кг.грибов и увидел четырех внучек..