Почему государственное регулирование загрязнения окружающей среды не работает

АНАЛИТИКА 24.09.2023

За более чем двадцать пять лет преподавания я бесчисленное количество раз слышал одну и ту же песню: свободные рынки имеют множество проблем, которые должно решать государство. Студенты в такой степени полагаются на вмешательство государства, что рынки как таковые занимают второстепенное место в их идеализированной экономической системе. Даже студенты, идеологически склонные к рынкам, будут утверждать, что некоторые проблемы, такие как загрязнение окружающей среды, требуют обширного государственного регулирования и, вероятно, щедрого использования налоговых долларов.

Оставайтесь в курсе последних событий! Подписывайтесь на наш канал в Telegram.

Photo copyright: Pixabay.com

Это неудивительно, учитывая, что начиная с младшей школы СМИ, учителя и родители рассказывали им истории о государственных решениях социальных проблем. К тому времени, когда они услышат о “провалах рынка” на своем первом уроке экономики, их уже не нужно особо убеждать в том, что в лучшем случае свободные рынки не практичны, а в худшем просто являются оправданием капиталистической эксплуатации. Популярные учебники по экономике в университете практически не оспаривают это восприятие, а большинство преподавателей не будет сильно отклоняться от учебников.

Большинство учебников по основам микроэкономики и промежуточной микроэкономике посвящают по крайней мере одну главу провалам рынка, которые обычно включают “рыночную власть” (подумайте о монополии), недостаточное предоставление “общественных благ” (товары, которые частный сектор, по-видимому, не будет производить в достаточном количестве из-за невозможности заставить пользователей платить) и “внешние эффекты” (непреднамеренные побочные эффекты человеческой деятельности на посторонних наблюдателей, например, загрязнение). Хотя учебники обычно содержат некоторое признание того факта, что государства не соответствуют идеализированным моделям эффективности, редко где отводится пропорциональное место “провалам государства”, и студентам легко сделать вывод, что государственное вмешательство является ответом на эти распространенные недостатки рынков.

Апологеты государственного регулирования экологии

Проблемы теории монополии и ошибки мейнстримного представления об общественных благах демонстрируются достаточно легко. По моему опыту, одним из самых сложных вызовов для студентов, пытающихся понять рынки и государство оказываются внешние эффекты — обычно, в виде экологических проблем. Разве проблемы загрязнения не требуют государственного вмешательства?

Обычно раздел о внешних эффектах содержит несколько диаграмм, показывающих разницу между частными издержками (или выгодами) и общественными издержками (или выгодами). Диаграмма для негативных внешних эффектов выглядит примерно как на рисунке 1, с показателями предельных частных издержек (MPC), предельных общественных издержек (MSC) и предельной частной выгоды (MPB). Затем студентов просят отметить разницу между оптимальным количеством выпуска (Q*) товара, который приводит к негативному внешнему эффекту, и количеством выпускаемого на рынке товара (QM). Любое производство сверх Q* приводит к тому, что издержки увеличиваются больше, чем выгоды, создавая чистые потери, обозначенные как “безвозвратные потери”.(deadweight loss) Наличие этих “безвозвратныех потерь” считается доказательством неудачи рынка, и авторы обычно переходят к оценке различных способов, которыми государство может подтолкнуть рынок к Q*.

Уолтер Блок утверждал, что в традиционном рассмотрении внешних эффектов как провалов рынка есть определенные проблемы. Если получатель загрязнения не может получить компенсацию за ущерб или обеспечить судебный запрет — типичное средство борьбы с загрязнениями до середины XIX века — то это является не провалом рынка, а неспособностью государства обеспечивать соблюдение прав собственности. Будучи довольно усердными в защите прав собственности, суды начали ослаблять эту защиту в середине 1800-х годов. Примером может служить дело 1866 года Райан против Центральной железнодорожной компании Нью-Йорка (35 N.Y. 210), в котором железнодорожная компания не была признана ответственной за уничтожение дома, который загорелся от искр от близлежащего дровника железнодорожной компании, сгоревшего из-за ее халатности. Тем не менее, судебная защита сохраняла свою силу долго после этого случая. Как указал Джонатан Адлер, в знаменитом деле 1913 года в Нью-Йорке Вален против компании Union Bag and Paper Co. (208 N.Y. 1), “высший суд штата поддержал запрет на закрытие целлюлозного комбината стоимостью 1 миллион долларов, на котором работало несколько сотен работников, чтобы защитить права на воду одного фермера”.

Поскольку судебных решений по урегулированию конфликтов из-за загрязнений считается недостаточно для решения проблем с внешними эффектами, проводится государственное вмешательство, которое обычно принимает три формы: (1) регулирование командно-административного типа, (2) налоги на выбросы и (3) системы торговли квотами (торгуемые разрешения).

Регулирование командно-административного типа непопулярно у многих экономистов из-за того, что оно пытается сократить выбросы негибкими и дорогостоящими способами. Регулирование такого типа особенно подвержено кумовству, поскольку лоббисты отрасли могут подталкивать регулятивную бюрократию к обязательному внедрению технологий, которые не позволяют конкурентам проникнуть на рынок. Гораздо привлекательнее для экономистов являются налоги на выбросы и торгуемые разрешения.

Налоги на выбросы (иногда их называют пигувианскими налогами в честь экономиста из Кембриджа Артура Сесиля Пигу, ученика Альфреда Маршалла) видятся многими как важная часть климатической политики. За последние несколько лет появились многочисленные предложения о введении федерального углеродного налога, включая “Зеленый новый курс”. Эти налоги поддерживают даже некоторые деятели, утверждающие, что они являются либертарианцами. Системы торгуемых разрешений используются в Соединенных Штатах уже десятилетиями, в частности, в программе Агентства по охране окружающей среды по борьбе с кислотными дождями, которая начала продажу разрешений на выброс диоксида серы в 1993 году. Системы торгуемых разрешений привлекают экономистов, склонных к рынку, потому что, в конце концов, разрешения обмениваются на рынке. К сожалению, это только квази-рынок, с предложением разрешений, диктуемым регуляторами.

Большинство экономистов предпочитают налоги на выбросы, и схемы торгуемых разрешений, однако эти механизмы страдают от ряда проблем.

Проблема расчета загрязнения

Во-первых, у правительства нет способа определить издержки, наносимые загрязнением, для того, чтобы оно могло установить налог или указать физический предел для выбросов. С помощью диаграммы на рисунке 1 нет способа найти MSC, что означает, что правительство не может знать, каким должен быть налог и система торгуемых разрешений не будет иметь полезной информации о том, сколько разрешений следует создать.

Эта проблема расчета давно известна. Джеймс Бьюкенен говорил о ней в своей работе “Cost and Choice”:

Рассмотрим, во-первых, определение размера корректирующего налога. Эта сумма должна равняться внешним издержкам, которые другие, кроме принимающего решение, несут в результате такого решения. Эти издержки несут люди, которые могут оценить свои потери полезности… Для оценки размера корректирующего налога, однако, необходимо сделать некое объективное измерение этих внешних издержек. Но у аналитика нет точки отсчета, от которой можно было бы сделать правдоподобные оценки. Поскольку лица, которые несут эти “издержки” — те, кто пострадал от внешних воздействий, — не участвуют в принятии решения, которое генерирует “издержки”, не существует способа определить, даже косвенно, ценность, которую они приписывают потере полезности, которой можно было бы избежать.

Как точно выразился Арт Карден, “Информации, необходимой для понимания, работает ли конкретное регулирование, буквально не существует, и ключевое различие между фирмами и правительствами в том, что фирмы… имеют рыночные тесты для своих решений. У правительств их нет.”

Однако экономисты и политики продолжают притворяться, что необходимая информация находится в их распоряжении, или что это затруднение можно легко игнорировать. Уильям Баумол, пишущий в ведущем журнале “American Economic Review” в 1972 году, признает проблемы с информацией при защите пигувианских налогов:

Несмотря на принципиальную правильность подхода налогообложения-субсидирования в духе Пигу, на практике он сталкивается с серьезными трудностями. Мы не знаем, как оценивать величины социальных издержек, данные, необходимые для реализации политики налогообложения-субсидирования. Например, очень значительная часть издержек загрязнения — это психические издержки; и даже если бы мы знали, как оценить психические издержки для одного человека, у нас, похоже, мало надежды справиться с эффектами, так широко распространенными среди населения.

Позже он отметил: “мы не знаем, как рассчитать необходимые налоги и субсидии, и мы не знаем, как приблизиться к ним методом проб и ошибок”.

К сожалению, Баумол по сути отмахнулся от этих проблем и предложил действовать “на основе набора минимальных стандартов приемлемости”, найдя “некий максимальный уровень этого загрязнителя, который считается удовлетворительным”. Это, конечно, убирает проблему информации (сколько именно является “приемлемым” или “удовлетворительным”?) под ковер, и Баумол признает это. “Но”, — утверждает он, “если мы позволим себе быть парализованными тем, что мы не достигли достаточного совершенства, у нас может быть еще больше причин для сожаления”. Другими словами, лучше что-то делать для сокращения загрязнения, чем не устанавливать никаких ограничений на загрязнение. Баумол и те, кто сегодня все еще выступают за налоги на выбросы или системы торгуемых разрешений, не видят, что даже в рамках их собственного проблемного аналитического подхода легко переоценить MSC и, следовательно, “перекорректировать” слишком высокими налогами или слишком низкими ограничениями на выбросы, тем самым увеличивая, а не уменьшая размер треугольника безвозвратных потерь (см. рисунок 2). Они также не оценивают эффективность права, связанного с гражданской ответственностью и правонарушениями в предотвращении экологических нарушений. Мюррей Ротбард напомнил нам о ценности этого децентрализованного, основанного на судебной практике подхода (общего права) в своем классическом эссе 1982 года “Закон, право собственности и загрязнение воздуха”. 

Экологическое (не)справедливое распределение

Вторая главная проблема заключается в том, что ни налоги на выбросы, ни системы торгуемых разрешений не предусматривают ясного способа компенсации жертвам загрязнения за продолжающиеся издержки. Штрафы или доходы от аукционов по продаже разрешений идут в пользу государства, а не тех, кто вынужден терпеть загрязнение. В самом деле, вся система авторитарного экологического законодательства, которое развивалось на протяжении многих лет, будь то регулирование на основе приказов и контроля или какой-то другой вид регулирования, не может защитить права собственности соседей загрязнителей. Требование установить очиститель на угольной электростанции или налог на диоксид серы ничего не делает для компенсации тому, кто все еще может страдать от оставшихся выбросов. Кроме того, если разрешения на выбросы в рамках систем оборотных разрешений обмениваются между загрязнителями в разных районах, выбросы будут переходить от одних соседей загрязнителя к другим без компенсации этим жертвам загрязнения. По-видимому, справедливость потребовала бы, чтобы фирма, приобретающая разрешения, увеличивала компенсацию своим соседям в соответствии с увеличением загрязнения, которое она будет выбрасывать, в то время как фирма, продающая разрешения, уменьшала бы компенсацию своим соседям. Таким образом, если права собственности защищены, фирма, приобретающая разрешения, получала бы выплаты от фирмы, предоставляющей разрешения, так как приобретатель принимает на себя обязанность компенсировать своим соседям. Однако системы торгуемых разрешений на выбросы действуют наоборот: фирма, приобретающая разрешения, платит фирме, предоставляющей их. Выгоды для некоторых сторон и потери для других считаются несущественными.

Это создает значительные этические проблемы, хотя большинство экономистов, кажется, готовы игнорировать их и следовать уклончивой позиции “социальной эффективности”. Как отметил Мюррей Ротбард в “Законе, правах собственности и загрязнении воздуха”, “даже если концепция социальной эффективности имеет смысл, она не отвечают на вопросы, почему эффективность должна быть главным критерием при установлении юридических принципов или почему внешние эффекты должны быть преобладающими”. Аналогично, Роберт Макги и Уолтер Блок утверждают, что системы торгуемых разрешений на выбросы, несмотря на некоторые преимущества в плане эффективности перед регулированием на основе приказов и контроля, “влекут за собой фундаментальное и всепроникающее нарушение прав собственности” и что эту форму “рыночного социализма” следует заменить вышеупомянутым общим правом, создаваемым судьями, которое строго сохраняет эти права.

Кому нужна эффективность?

Даже если мы отбросим проблему информации и этическую проблему, не ясно, почему мы должны ожидать, что государство будет стремиться к наиболее эффективному результату. Политики и бюрократия имеют свои собственные цели — обычно политики хотят быть избранными, а бюрократы хотят большие бюджеты. Столкнувшись с постоянным давлением лоббистских групп, которые не особо заботятся об общей экономической эффективности, политики с радостью проигнорируют все, что говорили им их профессора по экономике. Экологические организации не перестанут требовать сокращения выбросов, когда достигнута точка Q* — даже если бы мы знали, что это такое и как ее достичь. Производители природного газа будут лоббировать более высокие углеродные налоги, чтобы нанести ущерб конкурентам, производящим уголь, но не настолько высокий, чтобы электроэнергетические компании перешли на атомную энергию. В такой среде конкурирующих групп интересов, результат из учебника Q* может появиться только случайным образом.

Мы бы поступили правильно, если бы отказались от “теорий, основанных на эффективности”, которые требуют невозможной информации и которые полагаются на бескорыстие государственных политиков. Как вслед за Мюрреем Ротбардом указали Эд Стрингхэм и Марк Уайт:

Утилитарные теории в целом страдают от проблем расчета, в отличие от деонтологических теорий, таких, как системы этики, основанные на правах, где этих проблем нет. В таких теориях правовые решения принимались бы на основе справедливости, а не эффективности, и судьи не сталкивались бы с непривлекательной задачей расчета экономических последствий, во всех возможных состояниях мира, всех их возможных действий.

Существуют и другие проблемы с налогами на выбросы и схемами торгуемых разрешений, помимо тех, о которых я здесь упоминал. Например, Боб Мерфи показал, что даже “нейтральный по доходам” (то есть, такой, который не увеличивает общий доход государства от налогов, возможно, за счет сокращения других налогов, — прим.ред.) углеродный налог “вероятно… создаст больше безвозвратных потерь в экономике, компенсируя по крайней мере часть потенциальных экологических преимуществ”. Более того, планы введения такого налога — который, в конце концов, является налогом на капитал — полны вводящих в заблуждение утверждений, и углеродные налоги были бы разрушительными для экономического роста. Кроме того, учитывая, что многие из этих предложений предназначены для предотвращения ущерба, который может случиться в далеком будущем, да и то теоретически, надо понимать, что мы ничего не знаем о способностях и приоритетах этих наших отдаленных потомков. Издержки могут накладываться на протяжении поколений в будущем, прежде чем эти возможные выгоды проявятся..

Государство не может улучшить результаты рынка, что обещают налоги на выбросы и торгуемые разрешения на выбросы, и может легко ухудшить ситуацию. Как мы видели, у государства нет информации, которая была бы нужна для определения, какой уровень загрязнения является эффективным для всего общества, и у государственных чиновников нет стимулов особо интересоваться эффективностью. Решение проблем окружающей среды на основе прав, а не несогласованной “социальной эффективности”, более обосновано как практически, так и этически. Возвращение к свободе и общему праву могло бы в значительной степени восстановить защиту прав собственности и уменьшить проблемы загрязнения.

Автор: Тимоти Д. Террелл

Оригинал