Пенсии, реформы и «порочный круг»
Споры о пенсионной реформе имеют вполне принципиальное значение для судьбы России на ближайшие годы и десятилетия. Если правительству не удастся провести реформу, это создаст в не столь далекой перспективе серьезные проблемы для того социально-политического порядка, который формировался в стране за последние 15 лет. Эти проблемы с высокой вероятностью приведут к социальной дестабилизации и/или внедрению некоторых модернизационных реформ.
Если же правительству удастся провести пенсионную реформу в сегодняшнем виде, то существующий в стране порядок вещей имеет шансы продлить свое существование на дополнительный неопределенный срок.
Реформ не будет, России грозит вялый рост или стагнация, сырьевая зависимость, дальнейшее окукливание на периферии карты мировых цепочек добавленной стоимости. И скорее всего — гораздо более масштабный кризис в момент, когда эра нефти все-таки закончится.
Важно отдавать себе отчет, что пенсионная реформа в предложенном нам, изолированном от смежных проблем, виде — это не часть, а альтернатива, замена более широкого пакета реформ, о необходимости которых экономисты говорят уже 10 лет — с кризиса 2008 года.
Сторонники и идеологи пенсионной реформы говорят, что проблема, с которой мы имеем дело, — это проблема демографическая. Но это не совсем так. В принципе мы имеем дело с двумя проблемами — демографической и институциональной. Со старением населения, с одной стороны, и тем явлением, которое Асемоглу и Робинсон в своей знаменитой книге называют проблемой «порочного круга», или «железным законом олигархии» (Д. Асемоглу, Дж. Робинсон «Почему одни нации богатые, а другие — бедные?»). Авторы подразумевают под этим ситуацию, когда политические и экономические институты, взаимно поддерживая друг друга, выстроены таким образом, что позволяют достаточно узким группам перераспределять в свою пользу существенную часть общественного дохода, лишая при этом ресурсов и стимулов для развития других экономических агентов и общество в целом.
Меньше пить или меньше есть?
«Партизаны» пенсионной реформы предлагают рассматривать две эти проблемы изолированно. Но это уловка. Пенсионная проблема — это, так или иначе, вопрос о рационализации расходов, о том, кто и сколько должен заплатить за естественное изменение возрастной структуры общества. И здесь позиция защитников реформы, которую они представляют как прогрессистскую и либеральную («надо жить по средствам»), обнажает свое слабое место: нам предлагают рационализацию не расходов вообще, а лишь социальных расходов.
Это как в знаменитом анекдоте. Папе сократили зарплату, может быть, он будет меньше пить? Нет, деточки, это вы будете меньше есть.
Политику рационализации государственных расходов можно ассоциировать с модернизационной и даже либеральной политикой, поскольку она направлена на то, чтобы увеличить объем общественного блага при неизменных издержках. А вот политика сокращения социальных расходов сама по себе никак не увеличивает общественное благо, если мы не обсуждаем, как будут использованы сэкономленные средства. И не имеет смысла без такого обсуждения. В этом случае политика рационализации (сокращения) социальных расходов окажется на деле вовсе не либеральной, а право-олигархической, то есть окажется перераспределением национального дохода от политически слабых и неорганизованных групп в пользу более сильных и организованных.
Если я говорю: у нас соотношение доходов и расходных обязательств ухудшилось, давайте все будем жить по средствам, — то это вполне рационально и либерально. А если нам говорят: у нас соотношение доходов и обязательств ухудшилось, так что, давайте вот эти категории граждан будут жить по средствам, — то это не либерализм, а грабеж.
В реальной жизни обществ экономические институты и реформы не существуют сами по себе, они существуют во взаимосвязи с другими экономическими и политическими институтами. И именно эти взаимосвязи определяют их фактический и долгосрочный эффект.
Больше, чем Норвегия
Защитники реформы говорят: Россия не Норвегия, где в нефтяном пенсионном фонде скоплен 1 триллион долларов. Мы не можем обеспечивать пенсионеров за счет нефтяной ренты, забудьте про рентные доходы, давайте говорить о сокращении социальных расходов. Но это не правда. Россия — больше, чем Норвегия.
Экспорт нефти и газа в 2017 году дал 5-миллионной Норвегии примерно 55 млрд долларов, а 140-миллионная Россия получила от него больше 190 млрд долларов. То есть, хотя на душу населения российский нефтегазовый экспорт гораздо меньше, чем в Норвегии (о чем любят упоминать «партизаны» пенсионной реформы), в абсолютном выражении он почти в четыре раза больше (о чем они умалчивают). К тому же себестоимость нефти в России примерно в 3 раза ниже, а население примерно в 10 раз беднее.
Норвегия начала копить нефтяные деньги в пенсионном фонде еще в середине 1990-х, когда цена была низкой, и к 2005 году было накоплено около 140 млрд долларов. Затем мир вступил в период высоких цен, и в 2017-м объем норвежского пенсионного фонда превысил 1 трлн долларов. Средняя доходность использования этих средств составляет чуть больше 6% годовых, т.е. они приносят сейчас Норвегии в среднем 60 млрд долларов.
Могла ли Россия сделать то же самое? Сравнительно легко.
В 2005 году цена на нефть составила 53 доллара. В России начался нефтяной бум. Все были счастливы — и нефтяные компании, и бюджет. Так вот, если бы мы зафиксировали доходы топливных компаний и бюджета с тонны экспортированной нефти и кубометра газа на уровне 2005-го, а все сверх этого отправляли бы в пенсионный нефтяной фонд, то размер этого фонда по итогам 2017 года составил бы около 1,2 триллиона долларов. При доходности 6% Россия получила бы в 2018 году 72 млрд долларов от использования этих средств.
Между тем в России сегодня 46 млн пенсионеров, средний размер месячной пенсии 13 тыс. руб. в месяц. Это примерно 2,5 тысячи долларов в год, общие годовые расходы пенсионной системы, таким образом, составляют 115 млрд долларов. Иными словами доходы от скопленных в Пенсионном фонде средств составляли бы почти 2/3 от всех необходимых пенсионной системе денег.
Но на счетах соответствующего российского фонда сегодня скромные 75 млрд долларов, а в действительности — меньше, потому что примерно треть этих денег инвестирована в неликвидные активы. Нефтегазовый экспорт России в 2005–2017 гг. составил 3,25 триллиона долларов, из них удалось сохранить чуть больше 2%.
Где же остальные деньги? Где заветный триллион для будущих пенсионеров? Мы более-менее знаем где. Он в мегапроектах, панамских офшорах, дубайской, испанской, французской и лондонской недвижимости.
Значительная часть этих средств работает с доходностью не ниже 6% годовых. Но только не на пенсионеров.
Железный закон, ОМОН и контрмодернизация
В обильной литературе по проблеме «сырьевого проклятия» можно прочесть, что помимо негативных макроэкономических эффектов экспортно-сырьевой экономики, важнейшими институциональными последствиями являются два: формирование мощных ренто-ориентированных групп и снижение зависимости правительства от налогоплательщиков. Это два взаимосвязанных явления.
Драма порочного нефтяного круга заключается в том, что когда поступающая в страну рента начинает резко расти, то проигравших нет. И при слабых политических институтах правительство располагает значительной свободой в распределении ренты: граждане не предъявляют высоких требований к использованию доходов, которые формируются не из их платежей. В результате значительная часть этих доходов оказывается под контролем ренто-ориентированных групп. Но это не вызывает особого возмущения, тем более что часть ренты перепадает и населению. Ренто-ориентированные группы богатеют, укрепляются, формируют прочный союз с государственной бюрократией. Они начинают выстраивать систему политических институтов, ограничивающих возможности граждан влиять на принятие решений.
Как на дрожжах растут полномочия и бюджеты правоохранительных органов, усиленно экипируются ОМОНы, щедро закупается спецтехника для разгона демонстраций. Это и есть «железный закон олигархии» в действии.
Возможность приватизировать значительную часть ренты — фундамент сформировавшейся олигархо-бюрократической коалиции. Пока рентные доходы растут быстрее, чем расходные обязательства, все довольны, а когда тренд меняется и когда расходы начинают расти при неизменных или меньших доходах, главная задача коалиции — сохранить за собой долю ренты, достаточную для поддержания устойчивости коалиции, переложив издержки нового тренда на население. Тут и встает вопрос о «рационализации социальных расходов». А теоретическая дискуссия о том, надо или не надо повышать пенсионный возраст в постиндустриальном обществе, является в общем лишь дымовой завесой.
Но дело не только в несправедливости такого решения. Возвращаясь к нашему анекдоту: дети, конечно, могут затянуть пояса и поменьше есть, но будущие доходы семьи зависят не от этого, а от того, станет ли папа меньше пить. Но чем больше дети будут затягивать пояса, тем меньше на это остается надежд. Это и есть вполне адекватное описание политэкономической дилеммы нашей пенсионной реформы: она позволит сохраниться ренто-ориентированной коалиции бюрократии и частно-государственной олигархии. А ее модернизационный потенциал выступает ширмой для ее фактического контрмодернизационного эффекта.
Другой сценарий: большая коалиция и прогрессивный пенсионер
Но есть и другой сценарий. Значение норвежского фонда будущих поколений состоит не в том только, что граждане Норвегии становятся богаче благодаря персональным счетам, на которые поступают доходы от использования нефтедолларов. Он состоит в том, что при такой персонализированной и прозрачной системе распределения этих доходов формируется огромная коалиция выгодополучателей, которая способна противостоять напору и организованности ренто-ориентированных групп.
Сегодняшний российский пенсионер — заложник патерналистской модели. Каждый год он жаждет узнать, какую надбавку к пенсии выпишут ему Путин или Собянин.
Соответственно, ему кажется, что чем больше полномочий и доходов будет сосредоточено в их руках, тем больше вероятность, что эта прибавка будет существенной. Этот пенсионер — консерватор и сторонник «сильной руки». Другое дело — пенсионер, который знает, что рентные доходы автоматически, по закону, поступают на его персональный счет, и может следить за тем, как они превращаются в его будущий доход. Он заинтересован, наоборот, в том, чтобы Путин или Собянин не сосредоточили в своих руках слишком больших полномочий, которые позволят им в какой-то момент залезть в его персональный счет под давлением ренто-ориентированных групп. Это пенсионер-демократ, пенсионер-либерал и в целом — пенсионер-герой.
Вопрос о формировании будущих пенсионных доходов — один из немногих вопросов, которые потенциально могут сформировать широкую общественную коалицию в разделенном и плохо структурированном обществе. Коалицию, способную противостоять хорошо организованным отрядам соискателей ренты. А использование рентных доходов в качестве эндаумента будущих пенсионных доходов выглядит на сегодня, пожалуй, наиболее рациональным решением проблемы «сырьевой ренты» в целом.
Экономия, инвестиции и общественное благо
Раньше считалось, что относительно продуктивной является также политика инвестирования ренты в инфраструктуру. Однако опыт целого ряда сырьевых стран (не только России) демонстрирует, что этот путь ведет к стремительному укреплению национальной олигархии, приватизирующей ренту через непрозрачные конкурсы и завышенные сметы инвестпроектов. Эти проекты становятся все более экзотическими и амбициозными, и в результате инвестиции в инфраструктуру могут оказаться не просто бесполезными, но контрпродуктивными для экономического роста.
Россия — яркий пример такого развития событий. Судите сами: в 2000–2008 гг. Россия получила от экспорта нефти и газа 1,2 трлн долларов, при этом скопила 225 млрд в суверенных фондах. В 2009–2017 гг. она получила в два раза больше — 2,4 трлн долларов. При этом в суверенных фондах осталось 65 млрд, то есть были потрачены и эти 2,4 трлн, и еще 175 млрд, скопленных в первом. При этом в первом периоде средние темпы роста экономики составляли 7% в год, а во втором — 0,7%.
О чем говорят эти цифры? В терминах «диагностики роста» они говорят о том, что в России нет проблемы недостатка инвестиционных ресурсов. Даже двукратное увеличение экспортной ренты не только не дает ничего росту, но оказывается сопряжено с его резким замедлением. В России нет проблемы нехватки инвестиционных средств, а есть проблема отсутствия рыночной инфраструктуры инвестиций. И при существующей инфраструктуре они оказываются бесполезны и контрпродуктивны для роста. Потому что они не дополняют, а замещают и вытесняют частные инвестиции (что также описано в литературе «нефтяного проклятия»).
Комментариев нет:
Отправить комментарий