Недостойное правление
Исполнилось 20 лет, как Владимир Путин находится у власти в России. За это время под его руководством в стране сложилось новое государственное устройство, во многом замкнутое на Путина и его окружение.
Петербургский политолог Владимир Гельман в недавней книге называет это государственное устройство "недостойным правлением" – это не эмоциональная оценка, а термин, который означает: "извлечение ренты и коррупция как принципы управления государством, низкое качество государственного регулирования, а также фундаментальное нарушение или извращение принципов верховенства права".
"Кумовской" капитализм, электоральный авторитаризм и низкое качество государства", описывает Гельман это явление и подчеркивает, что "недостойное правление" в России служит важнейшим средством удержания и сохранения политической власти и экономического господства в руках правящих групп и потому это функциональный механизм управления страной.
Автор книги "Недостойное правление" поясняет:
– Под недостойным правлением я понимаю не просто низкое качество государственного управления, – в России оно действительно очень низкое, намного ниже, чем мы могли бы ожидать, исходя из уровня социально-экономического развития страны. Мы должны были бы предположить, что Россия будет управляться примерно на том же уровне, что страны Восточной Европы, а она управляется на уровне ниже, чем у многих стран Африки. Но это не только и не столько низкое качество государственного управления, сколько сознательно сформированный политико-экономический порядок, целью которого является извлечение ренты на всех уровнях государственного управления. Проще говоря, государством управляют для того, чтобы его расхищать как можно больше, как можно дольше.
– Чтобы увидеть это понятие в исторической перспективе, – было ли, например, правление в Советском Союзе "недостойным", затем в 90-х годах?
– В Советском Союзе государственное управление было довольно низким. Однако на пути извлечения ренты стояли довольно серьезные барьеры. Они были связаны с тем, что советская система государственного управления была очень высоко институционализированой, там не было возможности для легализации статуса и богатства внутри страны и за рубежом. Хотя, конечно, практика всевозможных злоупотреблений со стороны высоких чиновников и государственного аппарата имела место, тем не менее возможности для "недостойного правления" в стране были сильно ограничены. В 90-е годы эти ограничения оказались сняты в ходе падения советской системы. В полной мере "недостойное правление" как уже сознательная стратегия управления государством проявило себя в 2000-е и особенно в 2010-е годы. Старые ограничения рухнули, новых не было создано или они оказались слишком слабы, а стимулов к тому, чтобы поставить барьеры на пути "недостойного правления", у российского руководства становилось со временем все меньше и меньше.
– В начале вашей книги вы пишете об авторитарной модернизации, которая, в глазах некоторых, имеет преимущества по сравнению с обычной демократической системой управления?
– У демократии есть много недостатков с точки зрения проведения реформ политического курса. Эти недостатки укоренены в демократии: во-первых, мы не знаем, каковы будут результаты выборов. Вы задумали снизить налоги, а на выборах победила партия, которая хочет налоги не снизить, а повысить. У демократии время для проведения преобразований очень ограничено – непосредственно после выборов, а чем ближе к следующим выборам, тем, соответственно, [вероятность преобразований] все меньше и меньше. Демократиям присущ такой "недостаток", как разделение властей. Как проводить серьезные преобразования, когда президент не опирается на парламентское большинство? В Соединенных Штатах Америки это явление называется разделенным правлением. Если у вас федерализм, то есть региональные правительства, которые проводят какой-то свой политический курс и так далее. То есть с этой точки зрения провести какие-то реформы в демократии – довольно сложная задача. У многих аналитиков и экспертов есть убежденность в том, что если страной будет править просвещенный автократ, который проводит правильный политический курс и при этом способен подавить всяческое ему сопротивление, то страна будет развиваться более успешно. Эта точка зрения долгое время поддерживалась разными международными организациями, такими как Всемирный банк. Уильям Истерли, бывший экономист Всемирного банка из Нью-Йоркского университета, который написал на эту тему очень подробную книгу "Тирания экспертов", – я на нее ссылаюсь в работе, – показывал, что многим российским реформаторам были присущи схожие представления, а некоторым присущи по сей день. Эти представления, на мой взгляд, оказались глубоко ошибочными.
– Почему?
– Потому что реформаторский порыв, который реально был присущ российскому руководству в начале 2000 годов, оказался довольно краткосрочным, затронул далеко не все значимые сферы экономики и государственного управления, а только некоторые, которые казались наиболее приоритетными, и даже на этих направлениях в общем и целом были достигнуты ограниченные успехи. А когда оказалось, что государством можно управлять и без того, чтобы проводить какие-то преобразования, то многие запланированные реформы были или отложены в долгий ящик, или просто забыты. В краткосрочной перспективе модернизация принесла скромные плоды, а авторитарная составляющая усугублялась.
– Когда мы говорим об авторитарной модернизации, мы подразумеваем, что есть авторитарный лидер, у которого есть цель по улучшению жизни в стране – это качество его намерений. Когда вы говорите о "недостойном правлении", вы называете это "сознательной стратегией управления государством", то есть человек, который управляет страной, ставит своей целью, согласно вашей книге, извлечение ренты из государства – это первоочередная цель его и его окружения. С этой точки зрения, скажем, Михаил Горбачев хотел провести какие-то реформы для улучшения жизни в стране (тут неважно, хорошо проведены реформы или нет, мы видим качество его намерений), в начале 90-х была попытка провести реформы, можно предположить, что правительство Гайдара действительно хотело улучшить уровень жизни в стране. Но значит, в какой-то момент между концом 80-х – началом 90-х и 2010-ми годами должен был произойти переход от намерений авторитарной модернизации по улучшению качества жизни страны к управлению государству с целью извлечения ренты. Где, с вашей точки зрения, произошел этот переход?
– Вы правы в том, что Горбачеву была присуща такая идейная мотивация. Как раз его опыт послужил уроком для следующего поколения российских руководителей, – не надо вести себя так, как Горбачев, а то потеряешь власть. Нынешние российские руководители движимы стремлением не столько улучшить жизнь страны, сколько упрочить собственное господство. С этой точки зрения понятно, почему они проводили в жизнь некоторые преобразования в начале 2000-х годов. Скажем, рецентрализация государственного управления, налоговая реформа начала 2000-х годов – это были действительно жизненно важные меры, направленные на то, чтобы поставить важнейшие механизмы управления государством под свой контроль. Что касается гайдаровского правительства, то я расцениваю деятельность не только гайдаровцев, но и в целом правительственных реформаторов как технократов, высококвалифицированных наемных менеджеров, которые призваны политическим руководством страны для выполнения определенного круга задач. Неквалифицированное управление может нанести большой вред. Собственно, попытки реформ при Горбачеве – это канонический пример непродуманных преобразований. В этом русле и следует рассматривать деятельность российских реформаторов. В своей книге я в качестве иллюстрации привожу пример одного из таких технократов – это бывший министр экономического развития Алексей Улюкаев. Улюкаев в 1995 году, в бытность помощником председателя партии "Демократический выбор России", опубликовал развернутую статью, своего рода манифест. Согласно ему, главная задача – сделать так, чтобы важнейшие решения в стране принимались не в результате голосования, не по итогам выборов, а в зависимости от квалификации, экспертизы тех, кто готовит и принимает эти решения. Это типично технократический подход. Улюкаев ему следовал, занимая различные важные правительственные посты. Но его судьба сложилась трагически, как мы знаем. По иронии судьбы решение, в том числе и о судьбе самого Улюкаева, принималось действительно в зависимости от знаний, опыта и квалификации. Это были знания, опыт и квалификация не самого Улюкаева, а тех, кто был заинтересован в извлечении ренты. Это, если хотите, трагедия технократов.
– Я снова вернусь к вопросу, когда, с вашей точки зрения, у Владимира Путина была выстроена сознательная стратегия управления государством с целью извлечения ренты?
– Конечно, это не был какой-то конкретный день, когда Путин поутру проснулся и решил: давайте-ка я буду ренту извлекать. Здесь важно понимать, что такого рода намерения присущи более-менее всем политикам по определению. В отсутствие ограничений, которые наложены конкурирующими политиками, институтами, правилами, нормами или комплексом идей, любой политик будет склонен вести себя так, как ведут нынешние российские руководители. Многим политикам в других странах такое поведение недоступно, они могут потерпеть поражение на выборах, они могут настрадаться от своих политических конкурентов, они могут попасть под суд и так далее. В России все эти ограничения не выстроены. По мере того, как российские руководители укрепляли свою власть и делали ограничения все менее и менее значимыми, у них становилось все больше и больше стимулов для того, чтобы следовать логике недостойного правления. Это не одномоментный эпизод, это процесс, который мы наблюдаем на протяжении двух последних десятилетий.
– Вы упоминаете, что механизм "недостойного правления" – очень неэффективный и потому дорогой способ управления государством. Насколько эта система устойчива на протяжении длительного времени? Понятно, в 2000-е, когда были сверхдоходы от нефти, население страны, которое видело очевидное увеличение их доходов, наверное, не обращало внимание на неэффективность и ренту, взимаемую элитой. Сейчас доходы снижаются, однако рента продолжает взиматься, неэффективность управления продолжает растрачивать средства. В перспективе это может привести к конфликту между населением и элитой, которая взимает эту ренту?
– Нет, это может продолжаться достаточно долгое время. Бесконечно, наверное, ничего не бывает. Но мы не видим масштабных восстаний против неэффективного государственного управления во многих странах, которые управляются плохо. Эти восстания иногда случаются против других проявлений деятельности автократов, но с низким качеством государственного управления в общем и целом люди примиряются, а некоторые выступают и активными бенефициариями этой ситуации. Так или иначе не только конкретные чиновники с этой ренты кормятся, но вокруг этой ренты существует большое количество тех, кому тоже перепадает. Поэтому я не ожидаю какого-то восстания против соискателей ренты. Мы видим, что всевозможные антикоррупционные расследования вызывают всплеск общественного недовольства, но это общественное недовольство не конвертируется в масштабные, фундаментальные протесты, сопротивление, которое может поставить барьеры на пути извлечения ренты.
– Какими вы видите перспективы нынешнего режима?
– Мы видим все более усугубляющиеся патологии "недостойного правления", которые не приобретают характер всеобщего коллапса: у нас нет гиперинфляции, массовых эпидемий, того, что характерно для некоторых стран Африки. Мы видим угасание процессов развития, очень низкие темпы экономического роста, отсутствие роста реальных доходов. Такая ситуация может длиться долго. Если мы посмотрим на период "застоя", то мы обнаружим, что особенных внутренних предпосылок для изменений не было и тогда. В предельном варианте это может длиться до ухода нынешнего российского руководства в мир иной по причине их физической смерти. И не факт, что смена режима повлечет за собой скачок в улучшении качества государственного управления. Есть исследования, которые показывают, что чем больше автократы находятся у власти, тем больше шансов на то, что их сменят другие. И даже если происходит демократизация, она тоже не всегда влечет за собой повышение качества государственного управления. Иногда случается, что страна вполне демократизируется, а качество государственного управления не сильно прогрессирует. В книге я ссылаюсь на опыт Украины. В Украине сегодня электоральная демократия, есть свободные выборы, полно независимых средств массовой информации, конкуренция разных партий. Но тем не менее за пять лет после того, как был свергнут режим Януковича, какого-то качественного прорыва на пути улучшения государственного управления в стране не произошло. Мы видим, как Украина раздирается разными войнами олигархов, действующими в своих интересах. Мы видим в Украине довольно маленький прогресс на пути фундаментальных изменений верховенства права. Попытки предпринимаются, – правда, не очень успешные, не слишком системные. С похожими проблемами может столкнуться и Россия, если и когда состоится демократизация страны.
– Что касается Украины, надо смотреть результаты деятельности нынешнего президента, который пришел, очевидно, как раз с мандатом на изменение государственного управления. Но давайте вернемся к России. Путин называл крушение СССР геополитической катастрофой, то есть что Советский Союз, очевидно, имеет для него какую-то ценность. Однако, когда Путин стал авторитарным правителем России, он не воссоздал в каком-то виде советскую систему, а создал то, что вы называете "кумовским" капитализмом. В отсутствие сдержек, которые были даже в Советском Союзе, это приводит к "недостойному правлению", то есть государство прежде всего настроено на извлечение ренты. Это естественное следствие авторитарного правления?
– Именно так. В книге я цитирую известного экономиста Дани Родрика, которому принадлежит фраза, ее часто повторяют: на каждого Ли Куан Ю (авторитарный правитель Сингапура, под руководством которого за три десятилетия государство из страны третьего мира превратилось в процветающую экономику. – Прим.) приходится много Мобуту. Мобуту – легендарный казнокрад, который правил Конго (Заиром) на протяжении 32 лет и довел страну до чудовищного упадка. Для того, чтобы повысить качество государственного управления, нужны определенные усилия. Если вы этих усилий не прикладываете, а пускаете все на самотек, то естественно возникают условия для того, чтобы максимально извлекать ренту. То есть вопреки представлениям, что достойное правление и есть норма, я утверждаю ровно обратное: в ситуации, когда правители скованы минимумом ограничений, они склонны вести себя скорее как Мобуту, чем как Ли Куан Ю.
В отличие от такого типа авторитарных режимов, как монархии, где у правителей есть понятное стремление передать своим потомкам как можно более успешно развивающуюся, мощную в военном плане, в экономике страну. У персоналистских диктаторов таких стимулов нет, у них очень мало шансов на то, что их дети смогут в течение длительного времени управлять страной. Даже если они попытаются передать власть по наследству, получается очень у немногих.
Да, мы знаем, что Ильхам Алиев – это сын Гейдара Алиева, но что-то мне подсказывает, что дети Ильхама Алиева вряд ли будут руководить Азербайджаном так, как он сам. А если у вас горизонт правления маленький, ограничен просто вашим жизненным циклом, то у вас нет стремления к тому, чтобы наращивать качество государственного управления.
Это поведение другой американский экономист Мансур Олсон назвал поведением "кочевых бандитов", это такой деятель, который максимально награбил и ушел. В современном мире типичный механизм подобного поведения – вывести богатства за границу через офшоры, вывезти детей и внуков в более развитые страны, где лучше защищены права собственности. Так ведут себя руководители довольно многих стран. Российский случай здесь не какой-то уникальный, он просто очень яркий. Потому что когда речь идет о слаборазвитых странах, мы можем сказать: у них уровень развития такой. Россия же не является слаборазвитой страной, поэтому разрыв между ожиданиями и некачественным государственным управлением просто более яркий, чем когда мы ведем речь о Буркина-Фасо.
Комментариев нет:
Отправить комментарий