Евгений Майбурд | Изучение государственного регулирования
В этом очерке ученые не задаются вопросами типа «Кому выгодно регулирование?» и т.п. Они лишь изучают действия и последствия гос. регулирования в тех или иных областях нашей сложной жизни. И находят интересные вещи. Ссылки на литературу удалены.
Неопределенность и риск
На эту тему существует обширная литература. Риск всегда был, есть и будет частью нашей жизни. Потому что мы живем в вероятностной среде, отчего всегда есть и будет неопределенность в отношении будущего – ближайшего, тем более – отдаленного. Только благодаря этому существует вся индустрия страхования – жизни, здоровья, автомобилей, домов и всего-всего. Как правило, мы стараемся избежать риска, если это возможно, если нет – уменьшить его величину, насколько это в наших силах. В каких-то аспектах мы можем противопоставить неопределенности покупку страховок. Но сфера неопределенности всегда остается.
Приходится напоминать тривиальные вещи, потому что некоторые ученые о них не думают, или не знают, или делают вид, что не знают. Можно поспорить, у всех у них есть страховые полисы на жизнь, на случаи аварий, на дом и на автомобиль.
Перед решением о страховании мы обычно сопоставляем деньги и время, связанные с риском, и выигрыш денег и времени от снижения или устранения риска и тогда решаем, стоит ли овчинка выделки. Иногда в таких случаях купить страховку может оказаться выгодней, чем снижать риск. А в других случаях бывает выгоднее подвергнуть себя риску, чем платить за страховку.
К примеру, такая дилемма может возникнуть при решении о покупке автомобильной страховки на случаи вандализма. Можно снизить риск такого события, если мы решим платить за охраняемый паркинг. Мы сопоставляем наши выплаты по страховке с расходами на паркинг плюс затраты на ремонт незастрахованной и неохраняемой машины в случае вандализма, интуитивно оценивая вероятность такого события (на основе информации об обстановке в окрестности, где мы обычно паркуемся, и подобных случаях в недавнем прошлом).
Полностью исключить риск из жизни невозможно. Пытаться свести к нулю любые риски во всех сферах жизни – даже из самых благих намерений – задача невыполнимая и потому дурацкая. Особенно, если для этой цели приглашается государство. Однако политики и чиновники одержимы страстью снижать риски до нуля во всех сферах нашей жизни. Они-то знают, что дураки не они, а народ, который доверяет им власть.
Говорят, что некий сатирик в СССР 20-х годов предложил вскипятить всю воду на Земле – реки, озера, моря, океаны, дождевые тучи, – чтобы раз и навсегда устранить риск кишечных заболеваний…
Эффекты Пелцмана
С другой стороны, замечено, что люди, получившие какие-то гарантии от риска подчас склонны вести себя менее осторожно, чем те, у кого таких гарантий нет. Это называется эффект Пелцмана: Системы, разработанные для снижения риска, порождают стимулы для увеличения риска.
Примеры проявления эффекта Пелцмана находят, например, в поведении людей за рулем. Большие машины, как бы более безопасные (что неверно), побуждают водителей вести себя более беспечно. Другие примеры – в спорте. Шлемы в американском футболе были введены, как утверждалось, ради уменьшения риска сотрясения мозга от столкновения игроков головами. Шлемы внушают ощущение безопасности, и игроки меньше опасаются столкнуться головами. Но под шлемом находится та же живая голова, так что столкновение в шлемах сотрясения мозга не предотвращает, и потому такая травма остается частым случаем в этом виде спорта.
Главный и бесспорный пример Пелцмана: поведение гигантских финансовых корпораций в период «пузыря домов» (1994–2006). Руководство таких корпораций уже знало, что государство не даст им обанкротиться (too big to fail), и безответственно наживалось на торговле дериватами от ссуд на недвижимость, не заботясь о том, что эти активы в высшей степени ненадежны.
Уверенность финансистов проистекала от прецедентов. Пелцман напоминает: в 1984 г. были «выкуплены» государством от банкротства семь банков, и последовали жесткие меры регулирования. В числе спасенных государством был банк Continental Illinois, один из семи крупнейших. Он оказался на грани банкротства и был «выкуплен» государством за 4,5 млрд. долл. Тогда впервые прозвучал лозунг too big to fail. Расследование выявило, что некий высший менеджер присвоил 2,25 млн. долл. и получил «откат» в полмиллиона за одобрение рисковых ссуд как доброкачественных (получил 3,5 года тюрьмы).
В конце 1993 г. разразился еще один финансовый кризис, и последовали новые меры регулирования. Все эти меры регулирования, однако, не предотвратили кризиса «пузыря недвижимости» 2007 г. И последовал еще один регуляционный закон (Додда – Франка). Столь же бесполезный, зато еще более вредоносный (отменен Конгрессом по инициативе президента Трампа).
Отсюда – второй эффект Пелцмана: Попытки государства увеличить безопасность путем регулирования вызывают снижение безопасности и новое регулирование.
Метод Пелцмана, в принципе, прост: сравнивать эффекты от мер государственного регулирования с состоянием дел, какое было до принятия регулирующих законов или имело бы место без этих законов. Он отмечает, что богатство народов росло, и качество жизни улучшалось задолго до того, как государство вообще начало вмешиваться в микроэкономику. Причиной этого Пелцман называет Естественный Прогресс (ссылаясь на Адама Смита, особенно, на книгу III, главу I: «О естественном развитии благоденствия»). Это понятие очень важно в теории Пелцмана.
«Регулирование редко изменяет базовые силы, производящие конкретные результаты, которые регуляторы стремятся изменить, – говорит Пелцман. – Так что нам нужно спросить: действительно ли регулирование изменяет результат или только форму, в которой проявляются рыночные силы?» Базовые силы, понятно, это силы свободного предпринимательства и рыночные отношения.
Ниже даются примеры исследований Сэма Пелцмана и других авторов.
Безопасность на дорогах
Появлению в литературе термина «Эффект Пелцмана» предшествовали его многолетние исследования. И начал он с безопасности движения на дорогах.
В этой области первой регулирующей мерой государства был Motor Vehicle Safety Act, принятый Конгрессом США в 1966 г. и затем скопированный многими странами.
Пелцман взял данные о количестве смертельных случаев на машино-милю до начала регулирования – в период с 1925 до 1960 гг. И нашел, что этот показатель непрерывно снижался – в среднем, на 3,5% в год. Такое устойчивое снижение могло быть результатом многих факторов – совершенствование дизайна автомобилей, накопление общего водительского опыта (передаваемого при обучении вождению), улучшение покрытий на шоссе и городских улицах, установка дорожных знаков, ограничения скорости движения, полицейское патрулирование… Все сказанное есть действие естественного прогресса.
Заметим, что из перечисленных факторов последние четыре относятся к мерам государства. Пелцман подчеркивает это обстоятельство во избежание впечатления, будто он в принципе против государственного вмешательства. Вовсе нет. Он только указывает, что постоянное снижение смертности на дорогах имело место до принятия закона от 1966 г. И хочет выяснить, как и насколько этот Закон о безопасности автомобильного движения повлиял на безопасность автомобильного движения.
Главным образом, закон требовал оборудовать машины ремнями безопасности, а также, чтобы рулевая колонка и ветровое стекло могли подаваться вперед, если инерция бросает на них водителя при внезапной остановке.
Тут и пришла к Пелцману идея, которая теперь кажется простой и очевидной. Вождение автомобиля всегда, в принципе, связано с некоторым риском попасть в аварию – даже и не по своей вине. Причин могут быть десятки – от ямы на дороге до пьяного водителя, выскочившего на красный свет…
Не будь таких вещей, аварии на дорогах были бы гораздо менее редким явлением. Однако у каждого из нас бывает ситуация спешки, когда нужно куда-то и зачем-то торопиться. Если вы торопитесь и испытываете искушение вести машину быстрее других и более агрессивно (обгоны, подрезки, выход на встречную полосу…), за это нужно платить некую цену. Цена эта – дополнительный риск попасть в аварию, получить ранения или вовсе погибнуть.
Предписанные законом устройства безопасности снижают суровость последствий аварии и тем самым, говоря экономическим языком, снижают цену рискового вождения. Они фактически поощряют нас к повышенному риску, когда нам это «очень нужно». Тем самым они, до некоторой степени, нейтрализуют пользу от повышенных мер безопасности.
Верно, смертность водителей на одну аварию значительно упала. Но этот показатель целиком сводится на нет, если дополнить его показателем роста смертности (тоже на одну аварию) среди посторонних – пешеходов, велосипедистов, мотоциклистов. Пелцман относит рост второго показателя за счет более рискового вождения, вызванного мерами безопасности, принятыми законом для водителей. Очевидно, что тех, кто не за рулем, эти меры никак не защищают. Законодатели о них и не думали.
Общество (как экономисты, так и не экономисты) скептически приняло данный вывод Пелцмана. Логика его была признана, несогласие же относилось к толкованию фактов. Последовали дальнейшие эмпирические исследования и обширная литература. В целом, подтвердилось, что, как говорится, «что-то в этом есть». Чаще всего результаты показывали, что эффект от регулирования безопасности значительно меньше, чем следовало ожидать, если бы не было нейтрализующего поведения.
Так, Лиран Эйнав и Алма Коэн провели тридцатилетнее исследование одного лишь эффекта ремней безопасности. Первый их результат такой: использование ремней безопасности значительно возросло. Второй их результат: в отсутствие нейтрализующего поведения эти ремни спасли бы в три раза больше жизней, чем было спасено на деле. Но нейтрализующее поведение водителей – прямой результат повышения их безопасности за рулем.
Закон об инвалидах
В 1990 г. в США был принят закон «об американских инвалидах» (American with Disability Act – ADA). И тут опять многие страны мира повторили эту меру. Закон запретил дискриминацию инвалидов в случаях найма, оплаты, продвижения по службе и увольнении с работы. Еще предписаны были «разумные расходы» по приспособлению рабочих мест для труда инвалидов.
Как видим, цели законодателей были самые благие – гарантировать работу всем инвалидам, желающим работать. Но вышло все наоборот – занятость инвалидов понизилась!
Как бы обстояло дело, не будь этого закона? – спрашивает Пелцман. Естественный прогресс вызывал неуклонные сдвиги: в трудовой активности – от мускульной силы в сторону умственной, а в производстве – от материальных благ к услугам. В конечном счете, указанные факторы гарантировали постепенный рост возможностей найма для инвалидов. Точно так же, как естественный прогресс вызывал снижение смертности на дорогах еще до регулирования безопасности.
Тем временем, исследования показали, что показатели занятости и оплаты труда инвалидов заметно упали после принятия ADA. В чем дело? В том, вывели авторы, что закон ADA породил нечто, чего до него не было, а именно – веские стимулы не нанимать инвалидов.
Представим, что инвалид Джейн хочет устроиться на работу к Джону. До ADA Джон, вполне возможно, нанял бы ее и потом смотрел бы, оправдывает ли ее производительность ее же зарплату плюс расходы по специальному приспособлению рабочего места. Если да, он бы держал Джейн на работе. Если нет, он бы понизил ее зарплату или уволил ее.
С принятием ADA все изменилось. Если Джон не возьмет Джейн, он может быть обвинен в дискриминации с соответствующим наказанием. Правда, закон таков, что Джейн должна доказать наличие дискриминации в решении Джона. Но ей на помощь поспешат активисты «за права меньшинств» и наймут ушлых адвокатов. Все это известно заранее, поэтому Джон (у которого есть свой адвокат) постарается так поставить дело найма, что Джейн просто не сможет претендовать на работу. К примеру, в объявление «требуется» будут включены качества, заведомо исключающие возможность работы для инвалида.
Если же Джон берет Джейн, он сталкивается с издержками, которых не было до ADA. Первым делом, расходы на приспособление рабочего места определяет не он сам, а закон (как можно доверять это капиталистам, что вы!). И закон же определяет, не слишком ли мала зарплата Джейн. Ну, а если он ее уволит, практически не избежать обвинения в дискриминации со всеми вытекающими (штраф и восстановление Джейн на работе пожизненно!). Теперь уже ему следует доказывать, что расходы на приспособление были выше «разумных», что Джейн не справлялась с работой, и все такое прочее.
Мало того, закон особенно ударил по занятости молодых инвалидов. Такие обычно не имеют опыта работы и часто менее образованы. В нормальных обстоятельствах они могли бы соглашаться получать меньше, чем опытные работники. Теперь они вообще лишены шансов на найм. Результаты исследований показали, что снижение занятости среди молодых стало больше среднего показателя по всем инвалидам.
В данном случае как раз и проявился эффект сверхполной нейтрализации регулирования.
В американском обществе инвалиды имеют много защитников (и слава Богу!) – в лице разного рода ассоциаций инвалидов, правозащитных организаций и пр. Почему бы им не потребовать отмены ADA? Потому что инвалидов так или иначе принимали на работу еще до всяких ADA. И какая-нибудь Сюзи уже работала у Джона, а с принятием этого закона ей стало гарантировано не только сохранение рабочего места, но и всяческие поблажки – фактически, страховка от возможных обвинений в дискриминации. Она, таким образом, заинтересована в сохранении ADA.
Сюзи и ей подобные прекрасно понимают, что они такое, в отличие от таких, как Джейн, которая, скорее всего, даже не знает, что она стала жертвой дискриминации только благодаря благонамеренному закону против дискриминации.
Исчезновение видов
В 1973 г. появился в США закон о защите исчезающих видов животных – Endengered Species Act (ESA). И снова этому примеру последовали многие страны мира. Это, говорит Пелцман, наименее исследованный случай регулирования, и у него нет точных сведений об эффектах нейтрализующего поведения. Также не может он сказать и о том, что могло бы быть без названного выше закона.
История защиты государством диких животных от угрозы вымирания началась в Америке в 1871 г. созданием федеральной Комиссии о Рыбе и Рыболовстве. Затем появились, в свой черед, многие «агентства по биологическому наблюдению» и другого рода, всякий раз в сопровождении законов об охране. В 1940 г. все подобные службы были объединены в агентство «Служба Рыбы и Диких Животных» – Fish and Wildelife Service (FWS), существующее до сих пор.
Закон ESA предписал агентству FWS определить, какие виды находятся под угрозой и составить Список Угрожаемых Видов. Далее, говорит закон, как только некий угрожаемый вид попадает в Список, частный владелец земли, где этот вид обитает, не может изменять свою землю так, чтобы «вредить» защищаемым видам. Конечной целью закона, указывало уже FWS, является «восстановление» видов, «чтобы они больше не нуждались в защите закона ESA». Можно понять, что по мере восстановления видов, они будут выбывать из Списка.
Теперь Пелцман сравнивает с объявленной «конечной целью» то, что произошло за 30 лет после появления закона о защите. В 1973 г. Список насчитывал 119 видов. В последующий период ЕЖЕГОДНО в Список добавлялось, в среднем, по 40 видов. К 2007 г. их стало более 1300. А сколько было удалено из Списка? 42. Не в год, нет, всего – за весь период 30 с лишком лет. Из этих 42 видов, 18 были удалены по причинам ошибочной информации (неверная таксономия и т.п.) и 9 все-таки вымерли. Восстановлено же было всего 15 видов.
Итак, уровень восстановления составил примерно один процент от общей численности Списка (1300). Вместо сокращения Списка за счет предполагаемого восстановления имел место гигантский рост числа угрожаемых видов.
С точки зрения заявленной цели вся затея оказалась колоссальным провалом. И немалая часть причин такого результата – нейтрализующее поведение, порожденное, как и во всех подобных случаях, самим законом.
Пелцман дает два примера такого поведения, которое получило название «превентивного». Один пример: «красный дятел» – некий вид, обитающий в лесах, имеющих коммерческое значение.
До всякого регулирования таким лесам давали расти, пока не становилась экономически выгодной вырубка деревьев. В одних случаях порубка была выборочной, в других – вырубка подчистую, с последующими посадками новых деревьев. Все диктовалось соображениями коммерции.
ESA поломало все расчеты частников. Если у кого-то был лес, где обитали красные дятлы, теперь ему вообще запрещалось вырубать там деревья. Дятлам стало хорошо. Забыта была лишь одна малость: что птицы умеют летать. Притом они и знать ничего не хотят о частной собственности и ее границах. Так что, если у вас есть лес по соседству с тем, где сейчас резвятся дятлы, можно ожидать, что скоро они прилетят и к вам.
Что же делать? Естественно, поспешить вырубить свой участок леса подчистую – иначе скоро вам вообще нельзя будет делать там порубки. Именно так и было в Сев. Каролине. Даже леса, где целесообразной была бы выборочная вырубка, были поспешно вырублены подчистую в массовом порядке, оставляя дятлов-соседей их судьбе.
Аналогичный результат получен на примере землепользования вблизи г. Таскон, в Аризоне. Вся территория планировалась под поэтапную жилую застройку. Какие-то участки в первую очередь, какие-то затем или еще позже. Угрожаемым был один из видов совы, которая обитала где-то поблизости. Пока не было регулирования, застройка так и шла бы год за годом, оставляя птицам до поры какие-то участки, где они могли бы размножаться. Как только вышел закон ESA, все участки стали спешно застраивать, чтобы успеть до появления на них этой совы.
Парадоксы естественного прогресса
Вспомним регулирование безопасности на дорогах. Мы видели, что до введения этого закона, в период с 1925 до 1965 гг. дорожная смертность на машино-милю постоянно снижалась – в среднем, на 3,5% в год. Но еще не говорилось о том, как закон от 1966 г. повлиял на этот показатель. Теперь Пелцман сообщает нам, как. Оказывается, в период с 1965 по 2005 гг. этот показатель, в среднем за год, составлял 3,3%. Практически, тот же тренд. В особенности, если учесть значительный рост машино-миль (рост общей длины дорог и общего числа автомобилей) во второй период сравнительно с первым. Что же дало регулирование как таковое?
То, что закон вызвал нейтрализующее поведение, понижающее безопасность, – это один момент. Много важнее, по мнению Пелцмана, силы естественного прогресса. Он хорошо работал до введения закона о безопасности, и после он продолжал работать. А куда же ему деться! Закон предписал такие меры, которые так или иначе вводили бы сами автостроители. Скорее всего, не сразу и не все в 1966 г., но рано или поздно все это было бы устроено. И еще многие вещи, которые законом не предусматривались вообще.
Без всяких регулирующих актов государства автостроители стали перемещать тормозные огни на уровень заднего стекла или даже крышу машины – они стали виднее тем, кто едет сзади, и уменьшилась вероятность столкновения. Затемнение заднего стекла: огни идущих сзади машин, которые отражаются зеркалом заднего обзора, теперь не досаждают водителю в темноте и не мешают ему видеть дорогу перед собой. На панели водителя теперь появляются знаки: вот какое-то колесо сдувается, вот какая-то дверца плохо закрыта… Знаки, напоминающие об уровне масла в движке или бензина в баке… Где-то в задней части машины помещают видеокамеру – как только вы включаете заднюю передачу, на панели появляется видео, показывающее вам картинку позади машины, и если там какая-то помеха, звучит тревожный сигнал…
Потому что, в стремлении повышать сбыт своего продукта, автостроители непрерывно совершенствуют конструкцию машин и их критических узлов. Повышение степени безопасности вождения – один из главных их приоритетов. Просто ради конкурентного преимущества.
Такая тенденция постепенного прогресса до или помимо введения регулирования проявляется во многих сферах, которые государство пытается охватить регулированием, – таких как техника безопасности на рабочих местах, безопасность продуктов промышленности, снижение вредных выбросов и др. Часто тому есть простая причина – опасение судебных исков от имени пострадавших. До сих пор не доказано, что регулирование оказывает решающий положительный эффект в таких областях. Но часто эффект регулирования бывает очень трудно отделить от эффекта естественного прогресса, который, несомненно, имеет место.
Однако, в любом случае, когда после введения регулирования заметны улучшения, регуляторы немедленно приписывают себе эффект действия естественного прогресса – так, будто такового вообще нет в природе. И как только это происходит, регулирующая мера становится политически неуязвимой. Чтобы даже поставить вопрос об отмене какого-то вредоносного закона – такого, как Акт об инвалидах, – требуют предъявить свидетельство какого-то дефекта в абсолютном смысле. Поэтому однажды введенные регулирующие меры почти невозможно отменить.
Лишь в одном случае регулирование было пересмотрено радикально – когда произошел финансовый обвал отрасли грузоперевозок железными дорогами, и случилось это в 80-х годах, в самый разгар процветания. В целом же имеет место парадокс Пелцмана: Естественный прогресс помогает устойчивости дурного регулирования.
Разительным примером такого парадокса служит исследование Пелцмана о последствиях регулирования допуска на рынок новых лекарств, введенное агентством FDA (Food and drug Administration). Это – Управление по контролю качества пищевых продуктов и лекарственных средств. Исследование Пелцмана относится только к одной из великого множества регулирующих мер названного агентства, но случай этот важен чрезвычайно.
Декрет FDA требует, чтобы лекарство было не только безопасным, но также и «эффективным». То и другое надлежит доказать производителю.
Пелцман начал изучать последствия этой меры через десять лет после ее введения в 1962 г. И вот его вывод: «Я заключил, что требование доказать эффективность явилось катастрофой для общественного здоровья. Оно вызвало больше заболеваний и смертей, чем предотвратило».
После этого другие аналитики провели множество своих исследований о лекарствах. И в конечном счете, общий вывод Пелцмана подтвердился. Однако бедствие продолжается, и нет признаков того, «что указанная мера разделит судьбу регулирования грузоперевозок».
Как всегда, намерения регуляторов были самые благие. Ведь неэффективное лекарство означает пустую трату денег, а также времени, необходимого для успешного лечения. Но тестирование нового лекарства требует времени, независимо от того, пройдет оно тест или нет.
Конечно, в итоге могут быть выявлены препараты, которые не лечат или даже калечат. Однако, каждое эффективное лекарство, которое FDA наконец выпускает на рынок, также требует затрат времени на тестирование, и время это измеряется не неделями и не месяцами, а годами. За такое время были бы спасены многие жизни или облегчены многие мучения. И вывод из исследования таков, что эти затраты времени перевешивают положительный эффект.
Общее число смертей из-за регуляционной задержки измеряется, по оценке Пелцмана, тысячами в год. В сравнении с этой смертельной данью, польза очень мала. Почему? Потому что, когда еще не было данного регулирования, рынок очень быстро избавлялся от неэффективных препаратов. Их продажи безнадежно падали буквально в течение нескольких месяцев. Регулирование просто не требовалось – тестирование осуществлял рынок, быстро и эффективно.
Вся эта история – о том, что кучка бюрократов в Вашингтоне отключила важнейшую функцию рынка, заменив ее громоздкой системой тестирования, которая ежегодно обходится в тысячи смертей. Первая их реакция на публикацию Пелцмана была враждебной и агрессивной. Но вскоре его правоту подтвердили многие другие авторы, проведя собственный анализ. Тон регуляторов смягчился, и наконец они признали, что тестирование лекарств нужно ускорить. Были сделаны какие-то изменения в этом направлении. Однако, требование «доказательства эффективности» не было отменено. Вопрос об этом даже не ставился.
По мнению Пелцмана причина этому – естественный прогресс. В общем и целом, улучшение в медицинском обслуживании имело место, и благотворные лекарства, хоть и с задержкой, все же рано или поздно поступают на рынок. Смертность по медицинским причинам, несомненно, снижается (примерно на 1% в год, как было и 100 лет назад). На этом фоне становятся статистически незаметными несколько тысяч смертей ежегодно, которых можно было бы избежать.
Да и трудно приписать каждую из них неким конкретным злоупотреблениям. Вот если бы вдруг люди начали умирать от дурных препаратов, мог бы подняться большой шум. Но в данном случае кто-то умирает просто из-за отсутствия хороших лекарств. С этим люди мирятся – ведь врачи часто говорят: «от этого нет лекарств». Никто не знает, что такие лекарства уже существуют, но их не пускают на рынок действия банды бюрократов. А те всегда докажут, что прогресс налицо. И даже с цифрами в руках, например: «за прошедший год под нашим регулированием было выпущено столько-то новых и лучших препаратов». И никому дела нет до того, что эти препараты должны были попасть к смертельно больным пациентам еще два или три года назад.
P.S. В ситуацию вмешался президент Трамп. Он пробил в Конгрессе закон о «праве на риск». Тяжело больной, которому нужно лекарство, существующее в жизни, но не выпускаемое на рынок вследствие долгого процесса тестирования, подписывает бумагу, что если препарат ему повредит, он сам несет ответственность за это. И множество таких людей стали получать недоиспытанные (или «недоиспытанные») препараты, которые избавляли их от неминуемой смерти. Уровень смертности в данных категориях заметно снизился (на сколько %% – сказать не могу).
Комментариев нет:
Отправить комментарий