Высекаются ли международные соглашения США на камне (например, «Сделка века»)?
Йорам Этингер
Связывают ли преемников президента США его обязательства? История доказывает, что эти обязательства даже не связывают подписавшего их президента.
Даже когда обязательства США основаны на самых чистых намерениях, следует признать определённые особенности – производную от Конституции США и борьбу за власть между законодательным органом и исполнительной властью, которые характеризуют все международные соглашения США, пакты, меморандумы о взаимопонимании и гарантии, начиная с 1776 г. (тщательно исследованные профессором Еврейского университета Михлой Померанс). Эти функции, полные внутренних противоречий, предназначены для выполнения (или неисполнения) всех международных обязательств США, служащих приоритетным интересам США, как определяется действующим в настоящее время президентом, а не обязательно президентом, подписавшим эти обязательства.
Возьмём, к примеру, черту неопределённости и неспецифичности, что продемонстрировано в «Сделке века». Эта «Сделка» предусматривает израильский контроль безопасности на всей территории от реки Иордан до Средиземного моря. Но кто определяет «контроль»? Будет ли это президент Трамп и его команда, или более пропалестинская команда президента Байдена? Очевидно, что каждая команда будет иметь свою интерпретацию, отражающую их различные мировоззрения и идеологию, минимизирующую или максимизирующую сферу «контроля», что может сделать израильский «контроль» крайне ограниченным и совершенно неэффективным.
То, что составляет «толкование» для промисора (США) (лицо, берущее на себя обязательства – прим.перев.), может быть воспринято как «нарушение» и «уклонение» со стороны, взявшей на себя обязательства (Израиль).
Кроме того, подвержен ли список предварительных условий для создания палестинского государства противоречивым, субъективным толкованиям этих предварительных условий и соответствующего соблюдения, установленных президентом Трампом или президентом Байденом?
Строгая школа мышления может настаивать на том, что палестинцы должны стать канадцами, чтобы выполнить предварительные условия (Трамп), в то время как более мягкая школа мышления может быть удовлетворена тем, что палестинцы остаются палестинцами (Байден).
Так, в 1993 году Арафат и Махмуд Аббас, предположительно, приняли список предварительных условий для создания Палестинской автономии в Иудее, Самарии и Газе. Несмотря на их систематическое и вопиющее нарушение этих предварительных условий, Арафат стал самым частым посетителем Белого дома президента Клинтона и был удостоен Нобелевской премии мира 1994 года.
Кроме того, президент Клинтон, президент Обама и все премьер-министры Израиля с 1993 года поручались за хорошее поведение (соблюдение) Арафата и Махмуда Аббаса. Это способствовало передаче Хеврона Палестинской администрации (1997 г.) и передаче ежегодной иностранной помощи США в размере $400 млн. Палестинской администрации, несмотря на беспрецедентную волну палестинского антисемитизма и ненависти в сфере образования, а также осуществления актов терроризма.
Кроме того, существует особенность неавтоматичности, которая предусматривает, что выполнение всех соглашений и гарантий США находится в руках действующего президента США и зависит от его взглядов на мир и оценки интересов США.
Суть – и третья особенность международных обязательств США – заключается в том, что они не ограничены временем для сохранения интересов США, независимо от других толкований и оговорок со стороны других сторон этого соглашения.
Любой, кто предполагает, что международное обязательство США высечено на камне, должен изучить очень важный, но неконкретный, неавтоматический и не ограниченный временем договор НАТО (статья 5):
«…Стороны соглашаются, чем вооружённое нападение на одну или несколько из них считается нападением на них всех … Каждая из сторон… будет помогать Стороне, подвергшейся такому нападению, предпринимать … такие действия, которые она сочтёт необходимыми, включая применение вооружённой силы …»
Ещё одной особенностью международных обязательств США является баланс сил между Законодательным органом США и исполнительной властью США. Таким образом, для ратификации соглашения требуется большинство в 2/3 сената (не менее 67 сенаторов), что в настоящее время невозможно в условиях политического климата на Капитолийском холме: большинство в Сенате от республиканцев составляет 53:47 и Демократическая партия яростно настроена против Трампа.
Например, в 1999 и 2000 годах президент Клинтон подписал Договор о всеобъемлющем запрещении испытаний, запрещающий международные ядерные испытания, и Римский Статут, который учредил Международный Уголовный Суд в Гааге. Однако он не представил Римский Статут для ратификации в Сенате (понимая, что ратификации не будет), а Договор о запрещении испытаний также не был ратифицирован – он был провален при голосовании в Сенате: 48:51.
Открытый характер международных обязательств США и первостепенная роль интересов США на этапе их реализации были продемонстрированы в договоре об обороне США, подписанном с Новой Зеландией (в 1951 году), который был приостановлен в 1986 году по соображениям США. Аналогичным образом был подписан американо-тайванский оборонный пакт 1955 года, который был расторгнут в 1979 году, когда президент Картер решил, что укрепление связей с Китаем гораздо важнее, чем соблюдение предыдущего соглашения с Тайванем.
Способность президента приостанавливать международные договоры была вновь подтверждена в Меморандуме от 15 ноября 2001 года, представленном министерством юстиции США:
«Президент обладает широкими конституционными полномочиями в отношении договоров, включая полномочия прекращать и приостанавливать их…»
Когда дело доходит до Израиля
В 2000 году президент Клинтон пообещал премьер-министру Бараку $800 млн. на чрезвычайную помощь для финансирования ухода Израиля из Ливана. Тем не менее, она так и не была оказана, так как Конгресс – который обладает властью над казной – не согласился финансировать этот самоубийственный вывод (который вызвал бы беспрецедентную волну палестинского терроризма).
В 1967 году, накануне Шестидневной войны, Израиль всё более и более становился осаждённым египетскими нарушениями демилитаризации Синайского полуострова, их блокированием порта Эйлат и формированием совместного египетско-сирийско-иорданского военного командования. Поэтому премьер-министр Эшколь представил президенту Джонсону заверение (Памятную записку) президента Эйзенхауэра, выпущенное в 1957 году, чтобы побудить Израиль уйти с Синайского полуострова.
Гарантия Эйзенхауэра подразумевала – но не уточняла – готовность США развернуть свои вооружённые силы перед лицом египетских нарушений.
Произраильский президент Джонсон сослался на несоблюдение конституции и решений Конгресса, заявив, что обязательство Эйзенхауэра соблюдать вышеуказанное, не связывает преемников Эйзенхауэра и «оно не стоит ломаного гроша». Он добавил, что
«Израиль не будет одинок, если он не решит выступить в одиночку», и в заключение заявил: «Я высокий техасец, но невысокий президент перед лицом Конгресса, выступающего против развёртывания войны за рубежом».
В 1979 году – на заключительных этапах мирных переговоров между Израилем и Египтом, когда президент Картер попытался вставить поправку на будущий уход Израиля с Голанских высот, израильская команда переговорщиков 1 сентября 1975 года поделилась с Картером заверением президента Форда премьер-министру Рабину, призывавшему побудить Израиль уйти из Суэцкого залива к перевалу Митла в середине Синайского полуострова:
«… [США] придадут большое значение позиции Израиля, что любое мирное соглашение с Сирией должно основываться на контроле Израилем Голанских высот».
Ответ президента Картера состоял в том, что исполнительные обязательства президента Форда не связывали ни одного из преемников Форда в Белом доме.
Вышеупомянутые комментарии не представляют собой критику США, но являются советом израильским политикам изучить прецеденты и осознать существенную неопределённость и другие ограничения любых обязательств, гарантий или заверений президента США и избегать, – а не повторять – прошлые критические ошибки.
Кроме того, национальная безопасность Израиля должна основываться на худшем, а не на лучшем сценарии, особенно в условиях всё более непредсказуемого, бурного политического климата на Ближнем Востоке и в мире в целом, включая США.
Наконец, Израиль должен сохранить независимость действий по обеспечению национальной безопасности, включая применение своих законов в долине реки Иордан, Иудее и Самарии, а не ждать «зелёный свет» из Вашингтона.
Эта критическая черта лидерства была продемонстрирована – вопреки жестокому давлению со стороны США и международного сообщества — премьер-министрами:
Бен-Гурионом (расширение территории Израиля примерно на 30% во время войны 1948/49 гг.),
Эшколем (превентивный удар по арабским армиям, воссоединение Иерусалима и создание первоначальных израильских кварталов за «зеленой линией»,
Голдой Меир (расширение еврейского присутствия за «зелёной чертой»),
Бегином (распространерие израильского законодательства на Голанские высоты и бомбардировка иракского ядерного реактора),
Шамиром (усиление присутствия Израиля в Иудее и Самарии).
Источник на английском — The Ettinger Report
Перевод Игоря Файвушовича — МАОФ
Июнь 2020
Комментариев нет:
Отправить комментарий